Vox Internet - Programme de recherche soutenu par l'ANR

L'internet : bien public, bien privé, bien commun

Georges CHATILLON — 2005-06-23T22:00:00Z

Les questions relatives à la création, la gestion, voire la propriété des noms de domaine et des adresses IP de l'internet, sont devenues primordiales sur un plan politique comme sur un plan juridique.

Les noms de domaine sont des biens communs publics

La nature juridique de l'espace polymorphe de l'internet constitué par l'ensemble des liaisons rendues possibles par l'usage des protocoles TCP/IP ne fait pas l'objet d'un consensus, ni même d'un début de définition commune. Idem pour les noms de domaine qui, sans être représentatifs d'un droit de propriété, pourraient bénéficier de la protection du droit des marques et relever du droit de la propriété intellectuelle, tout en permettant à leurs bénéficiaires la jouissance d'un usage exclusif.

Certes, la détention d'un nom de domaine autorise la réception passive de données, mais il faut que deux noms de domaine soient interconnectés pour que l'espace internet se manifeste et réponde à ses objets que sont l'interactivité et la transmission incessante de données, quelle que soit leur nature.

Puisque personne n'est propriétaire d'un nom de domaine, il serait judicieux de considérer cet objet comme un bien commun public susceptible d'un usage spécifique permettant la localisation, voire l'identification de son titulaire-locataire afin que la noria des échanges de données se réalise à plusieurs. Sans les noms de domaine, la navigation sur l'internet serait illusoire. Autrement dit, sans les noms de domaine, l'internet resterait une invention définissant un non-espace de communication. Il est logique de supposer que l'internet prend la nature juridique des noms de domaine qui en assurent l'existence, c'est-à-dire que l'internet serait un bien commun public [1].

Étant donnée l'appropriation par les États souverains du droit de réglementer l'espace de communication internet situé à l'intérieur des frontières de l'État, et parfois au delà, ainsi que les opérations informatiques, il est normal que, dans l'espace constitué par les noms de domaine de l'internet, les opérations matérielles de dénomination et d'usage des noms de domaine soient tenues pour un bien commun comportant un caractère public car l'activité juridique des États est tournée vers la satisfaction de l'intérêt général des personnes physiques et morales. Si cet espace n'était pas un bien commun public, chaque État ou autre entité serait susceptible de se l'approprier, confisquant ainsi l'usage du droit de circulation et de communication sur l'internet, sans interdits d'aucune sorte.

La nature même de bien commun public découle de la nature juridique dite libre des logiciels de dénomination et d'usage des noms de domaine, renforcée par la nature juridique dite libre des logiciels de transport des données selon les normes TCP/IP.

L'espace constitué par deux ou plusieurs noms de domaine doit être considéré comme un bien commun mis à la disposition du public, sans que l'État puisse se l'approprier et l'incorporer dans son domaine privé étatique, de telle sorte que chaque internaute, désigné par la localisation d'une machine, puisse jouir privativement du nom de domaine sans pouvoir se l'approprier au sens du droit de propriété.

Le bien commun public constitué par l'interconnexion de deux ou plusieurs noms de domaine est régi par le droit de chaque État où le nom de domaine est localisé, avec l'obligation de respecter les principes décrits par les conventions qui régissent les télécommunications internationales :

il ne saurait être toléré qu'un État coupe unilatéralement une interconnexion sans qu'une cause ait été jugée par une décision de justice et admise par le droit international ;

il ne saurait être toléré qu'un État mette sous le boisseau une catégorie de noms de domaine, privant ainsi la communauté internationale des internautes de son droit d'accès aux noms de domaine ;

toute modification des normes techniques susceptibles d'affecter le fonctionnement régulièrement admis des relations entre les noms de domaine doit être proposée au préalable à la communauté des utilisateurs des noms de domaine (On reviendra plus tard à cette notion d'utilisateurs des noms de domaine, catégorie inexistante aujourd'hui et qui ne saurait être reconnue par le droit international public sans évolution de ce droit fondamental).

Le droit international public des noms de domaine doit contenir et défendre le principe que nulle entité publique ou privée, nationale ou internationale, ne dispose unilatéralement du droit de priver une personne physique ou morale de jouir de l'usage d'un nom de domaine, et/ou d'accéder au système international des noms de domaine, tel qu'il devrait être mis en place au moyen d'une convention internationale.

Le droit permanent d'accès à l'adresse indiquée par un nom de domaine est aménagé de telle sorte que les titulaires des noms de domaine jouissent de certaines protections. Par exemple, les émetteurs et diffuseurs de messages publicitaires non sollicités doivent être poursuivis et condamnés. Mais aucun État ou entité privée ne dispose du droit de restreindre le nombre des noms de domaine, ou de s'adjuger un nombre tel de noms de domaine que cette accumulation serait préjudiciable et dommageable en termes de droit à l'égalité et de droit de la concurrence.

L'usage des noms de domaine les désigne comme des biens communs publics

Un nom de domaine permet d'identifier et de localiser un lieu sur le réseau, c'est-à-dire une machine. Le nommage désigne l'ensemble des règles, des principes de fonctionnement, d'attribution et de régulation des noms de domaine. Il a fallu rapidement créer un système établissant la correspondance de manière automatique entre nom de domaine et adresse IP, car le nombre de machines augmentait considérablement. Ce système, appelé Domain Name System (DNS), a pour fonction d'assurer la « traduction » automatique d'un nom de domaine en adresse IP. Le DNS a été inventé en juin 1983 par Paul Mockapetris et Jon Postel, chercheurs à l'Université de Californie du Sud.

Les noms de domaine sont devenus la seule façon de « se rendre » d'un site à un autre, le seul moyen pour un logiciel de messagerie de savoir comment trouver le destinataire d'un message. Le système DNS est l'élément-clé de l'internet. Sans le DNS, il faudrait taper de longues suites d'adresses IP. Les liens opérés sur des noms de domaine deviendraient inactifs car ils ne correspondraient plus à quoi que ce soit. Afin de faciliter la mémorisation et d'augmenter la convivialité, on a ainsi remplacé les chiffres par des lettres.

Les 13 serveurs « racine » et le serveur américain « A » Des serveurs spécialisés gardent en mémoire la totalité de ces correspondances et mettent en oeuvre le système DNS. Treize d'entre eux constituent la « référence » à laquelle se conforment tous les autres serveurs lorsqu'ils répondent à une requête DNS. Ces treize serveurs dits « racine » contiennent tous la même version d'un fichier dit « racine » (root en anglais). Ce fichier est mis à jour quotidiennement via le réseau formé par l'ensemble des prestataires de noms de domaine.

Ces treize machines, ou plutôt ces treize réseaux de machines, sont répartis dans le monde (dix se trouvent aux USA, un au Royaume-Uni, un au Japon et un en Suède). Du point de vue géographique, le DNS est un système qui décentralise la répartition des serveurs racine. Toutefois, un de ces treize serveurs fait autorité sur les douze autres. C'est le serveur dit « A ». Bien que les douze autres serveurs dupliquent chaque jour la base de données détenue par le « A », celui-ci est l'épicentre de l'internet. Si une modification correspondant à la création d'un nom de domaine n'est pas opérée sur le fichier du serveur « A », le nom de domaine n'existera pas pour les milliers de serveurs mettant en oeuvre le DNS chaque jour.

La gestion « internationale » des noms de domaine et l'ICANN Les domaines sont gérés au niveau international par une entreprise de droit californien à but non lucratif, l'Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) qui est juridiquement autonome mais dépend, en fait, du gouvernement américain, plus précisément, de la National Telecommunications Information Administration (NTIA), organisme qui fait partie du Department of Commerce (DoC).

L'ICANN a pris en charge les activités qu'exerçait Jon Postel, lorsqu'il représentait l'Institut des Sciences de l'Information de l'Université de Californie du Sud, par délégation informelle du gouvernement américain. L'ICANN assure l'attribution des domaines, mais aussi leur création et délègue leur gestion à ce qu'on nomme des "registres". Les registres (registries en anglais) gèrent la base de données correspondant aux noms enregistrés dans le domaine dont ils ont la charge, ainsi que l'éventuelle création des sous-domaines. Les registres délèguent l'activité d'attribution des noms de domaine dans le domaine en question à des organismes qualifiés de « registrars ». On parle d'attribution d'un nom de domaine car une personne n'est pas propriétaire du nom de domaine mais jouit privativement de son usage.

Aussi, afin d'assurer une cohérence de la base de données centrale, un système hiérarchique a-t-il été élaboré. La « racine » de l'internet est constituée selon le schéma suivant : des domaines de premier niveau (Top Level Domain ou TLD) constituent le point le plus primitif du Réseau. Il existe deux types de TLD : les domaines « génériques » (generic Top Level Domain ou gTLD) et les domaines « pays » (country code Top Level Domain ou ccTLD). Un palier en dessous des noms de domaine de premier niveau, on trouve des sous-domaines, par exemple, en France, le sous-domaine « asso.fr ».

Les ccTLD Les ccTLD ou domaines-pays sont les zones qui auraient dû correspondre aux États selon le droit international public. Mais, quand la décision a été prise de créer un tel type de domaine, il a été convenu de prendre pour base des codes-pays la table ISO 3166-1 établie par l'International Standardization Organization. Cette table est un code standard international utilisé pour représenter les entités géographiques, et non les États souverains. Ainsi le Sahara occidental, Gibraltar ou Saint-Pierre-et-Miquelon disposent de leur propre ccTLD. De fait, il existe beaucoup plus de ccTLD qu'il n'existe d'États. Par exemple, la France dispose de onze ccTLD différents, correspondant à des territoires tels que la Martinique, Mayotte, Wallis-et-Futuna ou la Nouvelle-Calédonie.

La gestion et l'attribution des ccTLD sont l'oeuvre d'un organisme intégré à l'ICANN, l'Internet Assigned Numbers Authority (IANA), qui délègue la gestion de chaque ccTLD à une personne juridique. L'IANA gère aussi officiellement l'attribution des adresses IP.

Certains ccTLDs offrent une visibilité importante du fait de leur consonance. Ainsi du « .tv » qui correspond aux îles Tuvalu, micro-État situé dans l'Océan Pacifique sud, ou du « .tm », abréviation du mot anglais trademark (marque déposée), ccTLD du Turkménistan.

En vendant des noms de domaine sous leur extension au plus offrant, les Îles Tuvalu ont encaissé près de douze millions de dollars, soit plus que leur produit intérieur brut de l'année 1998. Dans ce contexte, la politique d'enregistrement des noms de domaine est inexistante car elle a pour objet d'encaisser le plus d'argent possible. À l'inverse, d'autres pays s'efforcent d'avoir une politique de nommage cohérente et respectueuse des intérêts de chacun, en établissant un « plan de nommage » ou une « charte de nommage ». Ces documents énoncent en général ce qu'il est possible de faire ou non avec une extension, créent des interdictions d'ordre public pour certains noms (pédophilie, meurtre...), voire créent des sous-domaines réservés à certaines catégories.

Les registres de ccTLD ont des personnalités juridiques diverses : entreprises privées comme aux États-Unis, au Japon, en Ukraine, en Gambie, ou associations comme à l'intérieur de dix des quinze pays de l'Union Européenne (dont la France), ou institutions indépendantes de l'État comme en Suisse ou en Colombie, ou bien organismes totalement intégrés à l'appareil étatique comme en Inde, en Espagne, en Argentine ou en Finlande.

La formalisation du lien qui unit un registre de ccTLD au pays auquel il est dévolu varie : législation spécifique, contrat passé avec l'État, simple agrément de principe ou implication du gouvernement dans la gestion. Le gouvernement peut déléguer un représentant au sein des instances dirigeantes de l'entité. Le représentant de l'État peut être nanti du pouvoir de simple observateur, ou de celui d'approuver toute décision, ou de disposer d'un droit de veto dans certains cas particuliers. Actuellement, très peu de registres de ccTLD disposent d'un lien formel avec l'IANA par l'intermédiaire de l'ICANN, à cause de problèmes causés par des affirmations de souveraineté, des argumentations qui relèvent du droit international et des intérêts de communautés au sein de l'internet.

À l'origine, Jon Postel gérait l'IANA seul et déléguait la gestion des ccTLD à des informaticiens, sans demander leur avis aux gouvernements dont relevait l'utilisation d'un attribut qui peut être lié aux prérogatives de souveraineté nationale. C'est, par exemple, le cas du Japon, de Hong-Kong, de l'Australie. En Allemagne, le « .de » enregistre 6 400 000 noms et le « .uk » correspondant au Royaume-Uni, 4 100 000 noms. Les « .it » de l'Italie, « .nl » des Pays- Bas et « .ar » de l'Argentine enregistrent de 600 000 à 800 000 noms.

L'influence des ccTLD dans l'espace mondial de nommage est depuis quelques années en augmentation constante. La part des ccTLD dans le total général des noms déposés est passée en 2002 de 32,1 % à 37, 7 %. Un nom de domaine sur deux est enregistré dans une « zone-pays ».

Il a été évalué que huit cent milliards de « requêtes DNS » sont effectuées chaque jour. Le DNS est donc le « logiciel » qui assure la correspondance adresse IP - nom de domaine et inversement.

L'importance politique, économique et juridique des noms de domaine

L'ICANN, en relation avec l'Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle, a établi une politique de règlement des litiges relatifs à la possession des noms de domaine, liés aux droits de propriété intellectuelle. Le nom de domaine est un facteur important de « visibilité » sur l'internet pour les entreprises qui réalisent une part de plus en plus importante de leur chiffre d'affaires par le biais du commerce électronique.

L'activité de registrar, c'est-à-dire de « vente » de noms de domaine, est exceptionnellement lucrative une fois que la base du système d'enregistrement a été mise en place. En effet, le système d'enregistrement en ligne est totalement automatisé pour les grands noms de domaine comme le « .com ». Aussi, lorsque les infrastructures sont amorties, l'activité de registrar est-elle très peu onéreuse, car l'opération d'enregistrement d'un nom de domaine consiste à ajouter une ligne dans une base de données.

Du point de vue politique, les noms de domaine ont de l'importance car la zone de nommage correspondant à un pays donné est un attribut de sa souveraineté nationale. Or, la création des noms de domaine géographiques dépend d'une personne morale de nationalité américaine dépendant du gouvernement américain qui dispose d'un droit de regard et de veto sur tout ce que fait celle-ci. En outre, certains pays ne disposent pas de leur extension, car elle a été déléguée à une entreprise sans qu'ils aient été consultés.

Les pratiques varient d'un nom de domaine à l'autre. Par exemple, dans la zone « .com », qui jouit d'une absence totale de réglementation, il est possible d'enregistrer le nom de « terrorisme.com », mais ce n'est pas le cas dans la zone « .fr » où une liste de noms interdits d'enregistrements a été établie. Cette liste regroupe des expressions telles que « meurtre » mais aussi des noms génériques (avocat, médecin) ou à consonance institutionnelle (gouvernement, parlement).

Les noms de domaine présentent aussi, plus fondamentalement, un enjeu lié à la personne physique elle-même. L'internet est le lieu des pages personnelles, qui évoluent et sont de plus en plus faciles à créer. Le détenteur d'une page personnelle ne doit pas pouvoir en être dépossédé arbitrairement car il perdrait à la fois le droit d'utilisation et le contenu rattachés à son nom.

Le « nerf de la guerre »

Correspondre sur l'internet, télécharger, naviguer dans l'hypertexte, effectuer des visites de sites ouverts au public, adresser des objets multimédia, des courriers, des images, des sons, revient à relier deux ou plusieurs machines informatiques afin qu'elles soient en mesure d'échanger des données sans se tromper. Les noms de domaine correspondent à la localisation géographique d'une machine informatique. Il est donc essentiel de disposer d'un système d'annuaire qui reconnaîtra les noms de domaine des machines préalablement enregistrées et aiguillera les données vers le bon destinataire. Il faut encore que le gestionnaire de l'annuaire n'inscrive pas des adresses erronées, écarte les doublons et mette ces listes d'adresses à la disposition des internautes et/ou de leurs intermédiaires, fournisseurs d'accès, opérateurs de télécommunications, fournisseurs de noms de domaine.

Lorsque l'internet s'est développé, dans les années 90, il était improbable de prévoir la croissance exponentielle du réseau des réseaux, sauf pour le gouvernement et les entreprises américaines qui avaient soigneusement préparé les mécanismes, et pour quelques chercheurs européens, auteurs des protocoles qui ont fait le succès du web.

Les États non américains, les entreprises non américaines, faute d'une analyse prévisionnelle lucide, se sont laissé distancer sans comprendre assez vite les enjeux. Les Américains ont agi de manière logique et déterministe pour tout ce qui concerne les aspects politiques, commerciaux, financiers et juridiques de l'informatique et de l'internet. Conscients de leur quasi-monopole informatique dans le monde des logiciels (et de la puissance technologique et financière de leurs brevets), des disques durs et des microprocesseurs, des câbles de télécommunications et des satellites, les entrepreneurs et les ingénieurs américains ont pu estimer que le monde de l'informatique était une terre vierge, une terra incognita, qu'ils avaient le droit absolu d'explorer, d'investir, de s'approprier et de gérer, tout comme aux 14ème et 15ème siècles les Européens avaient considéré le monde et ses habitants en dehors de leur terre natale.

Les Américains, largement plus que les autres, avaient investi de toutes les manières dans tous les aspects possibles du numérique, depuis leur entrée dans la seconde guerre mondiale. Ils s‘étaient aménagé des terrains propices sur leur propre territoire national en favorisant la concurrence dans les télécommunications et la concentration dans les nouvelles industries du logiciel de bureau et des PC fabriqués à la chaîne. Il ne restait plus qu'à tendre des filets de communications autour de la planète en utilisant les moyens financés par les autres.

L'internet a été le cheval de Troie de la culture politique, économique, financière et commerciale américaine. Il suffisait d'inventer et de diffuser largement des protocoles capables d'utiliser les fils du bon vieux téléphone, que les États avaient patiemment tendus sur leurs territoires. Pour cela, un moyen imbattable : la gratuité. Les logiciels qui composent l'architecture de l'internet sont libres, au sens du droit des logiciels libres et gratuits. Donc, les Américains déferlent et les tenants de la « vieille Europe » ne prennent pas conscience du danger... Mieux, ils inventent un nouveau droit inconnu, le libre, alors que cette notion est encore peu légalisée dans la plupart des États européens et non recevable, en tant que telle, par l'actuel code civil français.

Mais pourquoi auraient-ils hésité ? Le monde commercial est régi par le sacro-saint principe de la liberté du commerce et de l'industrie et l'internet n'était pas considéré comme une arme de guerre mais de communications scientifiques et pacifiques et d'amour entre les hommes. Et, de toutes les manières, les universitaires et les chercheurs en avaient besoin pour véhiculer les quantités astronomiques de données mathématiques utilisées par les calculs et les machines modernes. Aucun modèle d'aucune sorte ne pouvait être opposé aux machines, logiciels et systèmes de communication américains, y inclus l'internet. Mieux, les Américains ont demandé et obtenu que les États ne légifèrent pas à propos de l'internet et autour. Pendant qu'ils obtenaient le temps nécessaire pour se développer, la communication sur le net devait être libre de taxes et de droits. Le net permet de faire circuler les services informatiques, les logiciels, les contrats, les commandes de marchandises, l'argent. Le commerce électronique a pu se développer librement, au début sans droits et sans taxes. Les internautes ont pu télécharger et s'échanger presque librement n'importe quel texte, image, musique, sans que les propriétaires des droits d'auteur rechignent - ou si peu.

Le ton change depuis que les Européens ont transposé les directives relatives à la signature électronique, au commerce électronique, aux communications électroniques, à la protection des données personnelles et au droit d'auteur. Désormais, tout commerce, même électronique, doit être taxé ; toute donnée circulant sur le réseau doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle d'appartenance afin d'être certain que le propriétaire n'est pas volé.

Et les puissances émergentes, comme les pays les moins avancés, contestent de plus en plus vivement la règle du « premier arrivé, premier servi ».

Le cheval de Troie de Washington

Le cheval de Troie de Washington a consisté à confier la création et la gestion des noms de domaine et des adresses IP à ce qui était, au départ, une entité presque insignifiante, une petite société non commerciale, régie par le droit de l'État de Californie. Mais à l'intérieur du ventre de cette machine à régir les communications mondiales de l'internet, il y avait le Département US du Commerce, c'est à dire la plus formidable et la plus puissante machine de guerre commerciale jamais inventée depuis la seconde guerre mondiale.

L'astuce formidable a consisté à ne pas attaquer les autres États de front. Le gouvernement américain ne pouvait unilatéralement décider de créer et gérer les noms de domaine sans susciter une opposition grandissante de la part des États cibles. Le but de l'ICANN, et donc du ministère américain du commerce, était de tisser une toile mondiale, un réseau des réseaux, ouvert apparemment au premier venu sans conditions ni restrictions, gratuit mais non protégé contre les incursions des longues oreilles et autres réseaux Échelon.

Il fallait prendre de vitesse les États avant qu'ils ne cloisonnent, sectionnent, contrôlent le web. Pour cela, une stratégie victorieuse : englober les États dans la toile tissée par les noms de domaine. Un moyen : utiliser une norme de localisation géographique et donner aux entités territoriales les indices de repère géographique de cette norme, sans tenir compte des territoires et des frontières gérés par les États - par exemple, le point fr.

Nul territoire, doté d'un gouvernement et d'une population, ne s'aviserait de se faire reconnaître comme État souverain par les autres États souverains en prétendant porter le nom propre d'un État reconnu comme tel. Les noms des États leur appartiennent en propre, au sein de leur catégorie juridique d'État. La proposition de dresser un annuaire des noms de domaine à partir d'une norme géographique non destinée aux États reconnus comme tels par le droit international public ne saurait émaner que du choix d'un groupe de scientifiques non éclairés en droit. Mais il n'est pas possible d'affirmer que le gouvernement américain ignore le droit, qu'il s'agisse du droit privé ou du droit international public. Comment alors interpréter le fait que le département américain du commerce ait soutenu cette proposition d'usage des noms de pays sans consultation préalable des États souverains ?

On a vu, en France, que les collectivités territoriales montaient à l'assaut des noms de domaine pour s'en réserver l'usage afin que des particuliers ou des entreprises n'entretiennent pas une confusion dans l'esprit des internautes entre un site d'entité publique et n'importe quel site privé. On a vu, en France et ailleurs, que les entreprises déposaient des noms de domaine et les protégeaient en utilisant le droit des marques afin que des concurrents ou des plaisantins n'utilisent pas l'intitulé de leur raison sociale pour que les internautes viennent visiter leur site plutôt que le site correspondant au nom contrefait. Une entreprise peut déposer son nom comme une marque. En revanche, n'importe quelle personne n'a pas le droit de déposer, en tant que nom de domaine, un nom correspondant au nom et à la marque de cette entreprise.

Toutes les lois sanctionnent le fait qu'une personne physique ou morale songe à utiliser le nom d'un gouvernement ou d'un État afin de se faire passer pour le dit gouvernement ou État. La réaction du gouvernement américain serait intéressante à observer si un tel cas se présentait. Or, certaines entreprises ont acquis un nom de domaine correspondant aux initiales de tel micro-État et ni l'ICANN, ni le gouvernement américain, n'ont trouvé à redire à cette pratique qui revient à « effacer » du web le dit État en permettant une confusion avec une entreprise privée !

Cette situation ne serait pas compromettante si tout était égal en droit. Mais la tradition juridique la plus ancienne veut que rien ne soit égal au pouvoir des États souverains et que chaque État souverain respecte le droit de son alter ego. Les règles des relations entre les États sont fixées par le droit international public dont le premier credo est la règle de l'égalité entre les États. L'espace public international est occupé, en presque totalité, par les territoires des États souverains. Les océans n'appartiennent à personne, ni l'espace extra-atmosphérique. Les États peuvent convenir, par des conventions internationales, de l'usage de territoires « sans maître » (comme l'Antarctique).

Pour le droit international public, seuls les États peuvent être considérés comme des acteurs sur le plan international. Les personnes physiques et morales n'ont pas de droits directs à faire valoir. Ce sont les États qui fixent les règles des relations qu'ils souhaitent réciproquement entretenir et des formes que les personnes physiques et morales doivent suivre dans leurs relations avec les États. On n'a jamais vu qu'une société privée, fût-elle à but non lucratif, puisse fixer des règles que les États devraient observer ! C'est évidemment le problème de l'ICANN. C'est aussi la responsabilité des États, et a fortiori de l'État américain.

Imaginons, ce qui reste à prouver, que les États n'aient pas vu arriver le phénomène internet, les noms de domaine et la question des noms de domaine correspondant aux pays, les ccTLD. Peut-on affirmer que le gouvernement américain, soutenant de toute sa puissance mondiale le système des noms de domaine mis en place par sa créature, l'ICANN, n'a pas vu que la norme utilisée risquait de léser les intérêts propres des autres États ? La règle a priori simplissime d'attribution d'un nom de domaine est celle du « premier arrivé, premier servi », comme s'il s'agissait d'une simple chasse au trésor (dont on a vu constamment les abus). Cette règle a permis à des investisseurs d'acquérir des noms de domaine dont l'intitulé correspondait à la réalité des noms de certaines entreprises, ou marques. En un premier temps, les tribunaux américains ont accepté ce petit jeu lucratif et validé des ventes de noms de domaine, permettant aux malins rapides (speedy smart guys) de gagner beaucoup d'argent compte tenu de la lenteur des autres. Mais rapidement les tribunaux ont considéré que cette manœuvre n'avait pour autre objectif que de faire chanter les titulaires légitimes des noms sociaux, le plus souvent doublés de marques identiques aux noms déposés, et enregistrées en tant que telles.

Les tribunaux français ne sont pas restés sourds à cette demande légitime des entreprises et les noms de domaine sont facilement considérés comme des objets juridiques que le droit des marques a vocation à protéger.

Le non-respect des principes de loyauté, de bonne foi et d'égalité entre les États

Cautionnant et soutenant les opérations de l'organisme américain chargé de créer et gérer les noms de domaine, le gouvernement des États-Unis d'Amérique n'aurait jamais dû laisser l'ICANN choisir et utiliser une norme de localisation géographique pour que des noms de domaine représentant le ou les territoires des États souverains soient confiés, moyennant finances, à des entreprises privées.

Le principe de loyauté du gouvernement américain envers ses alliés, envers ses partenaires et confrères des Nations-Unies signifie qu'il aurait dû discuter la question des noms de domaine et les solutions de gestion et de maintenance dans le cadre habituel des relations diplomatiques internationales : soit des réunions inter-gouvernementales, soit des conférences internationales.

Le principe de bonne foi signifie que le gouvernement américain aurait dû avertir les États que les ccTLD avaient pour vocation de désigner des entités géographiques et que leur désignation risquait d'entraîner une confusion avec les initiales de certains territoires correspondant aux États ou à des portions de territoires étatiques, afin que les États puissent exercer leur droit souverain de réglementation des désignations qui les concernent, avec toutes les conséquences sur les noms de domaine.

Le principe d'égalité entre les États signifie que le droit international public ne peut supporter que certains États ne soient pas désignés, comme les autres, par des noms de domaine (avec tous les dommages que prodigue l'inexistence d'un État sur l'internet), et qu'un État parmi d'autres ne puisse s'arroger le monopole de la création et de la gestion des noms de domaine, bien commun public, en sus et à la place des autres États.

Le fait que le gouvernement américain ait soutenu et continue de soutenir vigoureusement une entreprise qui porte atteinte à trois principes fondamentaux du droit international public rend suspectes les déclarations de l'ICANN et autres institutions au regard de l'usage et de la gestion des noms de domaine.

Il est fondamental que les États souverains retrouvent la réalité de leurs droits sur les biens communs publics que sont les noms de domaine. D'autant qu'ils n'ont jamais abandonné ces droits, ni consenti à des partages de souveraineté, comme c'est le cas dans la plupart des conventions internationales.

Pour une gestion réaliste et juridiquement probe des noms de domaine

Le mythe d'un réseau des réseaux n'est plus de mise. Mis à part les grands réseaux mondiaux de télécommunications militaires et diplomatiques, couverts par le secret-défense et le secret d'État, les grandes entreprises ont créé les premiers grands réseaux privés et ce fut un jeu d'enfants de les convertir aux normes TCP/IP. Naturellement, les données circulant sur ces réseaux sont cryptées et ils ne sont pas ouverts au public, grand ou petit.

On voit que l'ordre naturel des choses déploie deux sortes de réseaux fermés, sauf en certains points, et nantis de techniques particulières : les réseaux étatiques et ceux des entreprises, conçus et réalisés pour satisfaire des besoins typiques, exclusifs, les activités des États et des entreprises commerciales. Mais les particuliers ont également leurs besoins propres et pour les satisfaire ont créé ces réseaux étranges que sont les « pair à pair ».

La réalité de l'internet révèle que trois genres de réseaux primordiaux coexistent, utilisant diversement les mêmes protocoles : les réseaux des entités étatiques, ceux des entreprises commerciales et ceux des particuliers.

Un très grand nombre de noms de domaine n'est pas divulgué et la figure commune du net est l'ensemble hétéroclite formé par les sites de commerce électronique et les sites personnels. Mais n'entre pas qui veut. Il faut connaître sur le bout des doigts login et password. Ce que la légende du net a bien voulu révéler, c'est l'étrange nécessité de préserver le mythe du réseau des réseaux et le droit de chacun d'accéder à un nom de domaine. Il serait politiquement et juridiquement sage que les représentants des États, des organisations non gouvernementales, des entreprises et des particuliers négocient, dans un cadre ouvert, afin de constater la réalité des droits relatifs aux noms de domaine dont il a été question ci-dessus.

Ainsi trois réseaux de réseaux coexisteraient : celui des États et des organisations non gouvernementales, celui des entreprises et celui des particuliers. Chacun de ces réseaux a l'obligation d'utiliser des protocoles universels afin de préserver les droits à l'interopérabilité et à l'interconnexion dont chacun dispose, personne physique et morale, comme un fondement du droit universel de communication, droit de l'homme révélé par l'internet.

Les droits n'étant jamais préservés sans une instance de recours et de médiation, une organisation internationale composée de membres utilisateurs des noms de domaine, représentant les États et les organisations non gouvernementales, les entreprises commerciales et les particuliers, aurait pour objectif de préserver ces nouveaux droits de l'homme, d'assurer l'interopérabilité et l'interconnexion des trois grands systèmes de réseaux et aussi de régler les éventuels conflits.

C'est à ce prix que l'internet et les noms de domaine pourront préserver leur nature de biens communs publics.

[1] On trouvera en annexe du rapport une contribution (inédite) de Marie-Claire Roger-Graulx qui précise les définitions à l'œuvre : « Bien public, bien privé, bien commun : approche juridique, approche économique ».

The Internet: public good, private good, common good

Georges CHATILLON — 2005-06-23T22:00:00Z

The questions related to creating, managing or even owning domain names and IP addresses have become primordial on a political, as well as a judicial, level.

Domain names are common public goods

There is no consensus, or even the start of a common definition, as to the legal nature of the polymorph space known as the Internet, made up of a set of connections made possible by using TCP/IP. The same goes for the domain names, which, although not representative of property rights, could benefit from trademark protection and fall under intellectual property, while allowing their beneficiaries to enjoy exclusive use.

Holding a domain name certainly authorizes data to be received passively, but two domain names must be interconnected for the Internet space to appear and reach its goals of interactivity and uninterrupted data transmission, no matter what kind of data is involved.

Since nobody owns a domain name, it would be judicious to consider this object to be a common public good, capable of a specific use that enables it to be localized, or even allows its holder to be identified so that the chain of exchanges can include several actors. Without domain names, Internet navigation would be an illusion. Stated otherwise, without domain names, the Internet would remain an invention defining a "non-communication space." It is logical to suppose that the Internet assumes the legal nature of the domain names which guarantee its existence; therefore, the Internet is also a common public good.

As sovereign States have appropriated the right to regulate the Internet's communication space located inside their borders and sometimes beyond, as well as computerized operations, in the space made up of Internet domain names, the material operations of domain name allocation and use should be considered a common good of a public nature, because the judicial activity of States is oriented towards satisfying the general interest of people and organizations. If this space were not a common public good, any State or other entity could appropriate it, thus confiscating the right to circulate and communicate on the Internet, without any prohibitions.

The very nature of a common public good grows out of the so-called "free" legal nature of the software used for naming and using domain names, reinforced by the so-called "free" legal nature of the software used for data transmission in TCP/IP norms.

The space made up of two or more domain names must be considered a common good made available to the public, which the State cannot appropriate or incorporate it into its private state domain, in such a way that each Internet user, identified by a machine's localization, can privately enjoy use of the domain name without being able to appropriate it in the sense of ownership.

The common public good made up of the interconnection of two or more domain names is governed by the laws of each State in which the domain name is located, with the obligation to respect the principles described in the conventions that govern international telecommunications:

No State may unilaterally cut off an interconnection, except for a cause that has been decided in the courts and permitted by international law;

No State may delete a category of domain names, thus depriving the international community of Internet users of its right to access domain names;

Any modification in technical norms that might affect the regularly admitted functioning of relations between domain names must be proposed beforehand to the community of domain name users (we will return later to this notion of domain name users, a category that does not exist today and that could only be recognized by international public law with changes in this fundamental law).

International public law governing domain names must contain and defend the principle that no public or private entity, national or international, possesses the unilateral right to deprive a person or corporate body of the use of a domain name, and/or to access the international system of domain names, such as this system should be set up through means of an international convention.

The permanent right to access the address designated by a domain name is arranged in such a way that domain name holders enjoy certain protections. For example, those who send unsolicited advertising should be held legally responsible. But no State or private entity has the right to restrict the number of domain names or to grant itself such a number of domain names as would be prejudicial and harmful to others in terms of equality or free competition.

The use of domain names makes them common public goods

A domain name allows a network location (i.e., a computer) to be located and identified. Naming means all the rules and principles on the functioning, allocation or regulation of domain names. It quickly became necessary to create a system that would automatically correlate a domain name and the corresponding IP address, as the number of computers was increasing considerably. This system, known as Domain Name System (DNS), automatically "translates" a domain name into an IP address. DNS was invented in June 1983 by Paul Mockapetris and Jon Postel, researchers at the University of Southern California.

Domain names have become the only way to "go" from one site to another, and the only means for email software to know how to find an email's recipient. The DNS system is the Internet's key element. Without it, a user would have to type long series of IP addresses. The links with domain names would become inactive because they would no longer correspond to anything at all. In order to make memorization easier and improve user friendliness, numbers were replaced by letters.

The 13 "root" servers and the American "a" server

Specialized servers store all these correspondences in their memory and implement the DNS system. Thirteen of them constitute the "reference" that all other servers conform to when replying to a DNS request. These thirteen servers, called "root servers," all contain the same version of a file known also as the "root." This file is updated daily via a network made up of all domain name providers.

These thirteen machines, or rather these thirteen networks of machines, are spread out across the globe (ten are in the U.S., one in Great Britain, one in Japan and one in Sweden). From a geographic point of view, DNS is a system that decentralizes the repartition of the root servers. However, one of these thirteen servers takes precedence over the other twelve. This is the "a" server. Although the twelve other servers duplicate the "a" server's database daily, it is still the Internet's epicenter. If a modification corresponding to the creation of a domain name is not recorded on the "a" server, the domain name will not exist in the eyes of the thousands of servers that implement DNS every day.

The "international" management of domain names and ICANN

Domains are managed on the international level by a non-profit company incorporated under California law, the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), which is legally autonomous but which comes under the control of the U.S. Government, or more precisely, the National Telecommunications Information Administration (NTIA), that is part of the Department of Commerce (DoC).

ICANN took charge of the activities that had been exercised by Jon Postel while he represented the University of Southern California/Institute of Information Sciences (USC/ISI), by informal delegation from the U.S. Government. ICANN creates and allocates domain names, and also delegates their management to any of the "registries." Registries manage the database corresponding to the names registered in the domain that they are in charge of, as well as creating all additional sub-domains. Registries delegate the activity of allocating domain names to other organisms known as "registrars." The term "allocation" is used because a domain name does not belong to anyone; rather, the right to use it is allocated.

Thus, to ensure the coherence of the central database, a hierarchical system was organized. The "root" of the Internet is constituted along the following lines: Top Level Domains, or TLDs, constitute the simplest point of the network. There are two types of TLDs: generic Top Level Domains, or gTLDs, and country code Top Level Domains, or ccTLDs. At the level immediately below TLDs, there are sub-domains. For instance, in France, "asso.fr" is a sub-domain.

The ccTLDs

The ccTLDs, or country domains, are zones that should have corresponded to States in accordance with public international law. However, when the decision was made to create this type of domain, it was agreed to use the country codes in the ISO 3166-1 standard established by the International Standardization Organization. This standard includes international codes used to represent geographic entities, not sovereign States. Thus Western Sahara, Gibraltar or Saint Pierre and Miquelon all have their own ccTLD. Consequently, there are many more ccTLDs than States. For example, France has eleven different ccTLDs, corresponding to territories such as Martinique, Mayotte, Wallis and Futuna or New Caledonia.

The management and allocation of ccTLDs are the task of an organization integrated into ICANN, the Internet Assigned Numbers Authority (IANA), which delegates the management of each ccTLD to a legal representative. IANA also officially manages the allocation of IP addresses.

Certain ccTLDs offer high visibility due to their consonance. This is the case of .tv, like television, which corresponds to the Tuvalu islands, a micro-State located in the South Pacific, or .tm, abbreviation of trademark, which is the ccTLD of Turkmenistan.

By selling their domain name to the highest bidder, the Tuvalu Islands have made nearly twelve million dollars, more than their 1998 gross GDP. In this context, there is no naming policy at all, because the goal is to make as much money as possible from the sale of domain names. Conversely, other countries strive to have a coherent naming policy that respects everyone's interests, and establish a "naming plan" or "naming charter" to this effect. These documents generally outline what can or cannot be done with an extension, create certain restrictions of a public nature for some names (pedophilia, murder...), or even create sub-domains reserved for certain categories.

The ccTLD registries have various legal characters: private firms, as in the U.S., Japan, Ukraine and Gambia; associations, as in ten EU countries (EU of 15) including France; independent state institutions, as in Switzerland and Colombia; or organisms fully integrated into the public sector, as in India, Spain, Argentina and Finland.

The ties between a ccTLD registry and the country involved vary in their degree of formality: specific legislation, a state contract, a simple memorandum of understanding or direct government involvement in management. The government may designate its representative on the registry's board of directors. This representative may be granted only the right to observe, may have the power to approve decisions, or may hold a veto right in certain special cases. Currently, very few ccTLD registries have formal ties to IANA through ICANN, due to problems caused by claims of sovereignty, arguments related to international law or special interests within the Internet community.

In the beginning, Jon Postel alone managed IANA and delegated the management of the ccTLDs to computer scientists, without asking for any input from the governments concerned by the use of this attribute which could be linked to prerogatives of national sovereignty. This was the case, for example, in Japan, Hong Kong and Australia. In Germany, 6,400,000 names have been registered under the .de domain, 4,100,000 names have been registered under the .uk domain in the UK. The domains .it (Italy), .nl (the Netherlands), and .ar (Argentina) include from 600,000 to 800,000 names.

The influence of ccTLDs in the world naming space has been constantly increasing for the past few years. The portion of country code names in the overall total of domain names went from 32.1% to 37.7% in 2002. One out of every two domain names is registered in a "country zone."

It has been estimated that eight hundred billion DNS requests are carried out each day. DNS is therefore the "software" that guarantees the IP address/domain name correspondence, and inversely.

The political, economic and legal importance of domain names

ICANN, in relation with World Intellectual Property Organization, has established a policy to resolve conflicts related to domain name use and intellectual property rights. The domain name is an important factor of Internet "visibility" for companies, which rely more and more on electronic commerce for part of their sales.

The registrar's activity, in other words the "sale" of domain names, is exceptionally profitable once the registration system's base has been installed. Indeed, the online registration system is fully automated for the larger domain names like .com. Thus, once the infrastructures are paid for, the registrar's activity has low operating costs, because registering a domain name consists in just adding a line to a database.

From a political point of view, domain names are important because the naming zone corresponding to a certain country is an attribute of its national sovereignty. Yet the creation of geographic domain names is dependent upon a corporate body from the United States that is in turn dependent upon the American Government, which has full veto rights. Furthermore, some countries cannot use their extension because it has been delegated to a company without even consulting them.

Practices vary from one TLD to another. For example, in the .com zone, which is completely unregulated, it would be possible to register "terrorisme.com" as a domain name, but this is not the case in the .fr zone, where a list of prohibited names has been drawn up. This list includes expressions such as "murder," but also generic names (lawyer, doctor or institutional names (government, parliament).

More fundamentally, domain names also present a challenge related to individual persons. The Internet is a place of personal pages, which are evolving and becoming easier and easier to create. The holder of a personal page must not be dispossessed of it arbitrarily because he or she would lose the usage rights and contents attached to his or her own name.

The "nerve of the war"

Communicating via the Internet, downloading, surfing on the web, visiting web sites open to the public, sending multimedia objects, email, images, sound files, etc.: all these tasks basically involve linking two or more computers together so that they can exchange data accurately. Domain names correspond to a computer's geographic location. Therefore it is essential to have a directory system that recognizes computer domain names that have been pre-registered and that points data towards the right recipient. It is also necessary for the directory manager not to register any erroneous addresses, to avoid duplicated address and to make these address-lists available for Internet users and/or their intermediaries: ISPs, telecommunications operators, or domain name providers.

During the Internet's development, in the 1990s, it was unlikely that anyone could have foreseen its exponential growth, except for the government and companies in the U.S. that had carefully prepared the mechanisms, and for a few European researchers, who had written the protocols that made the web so successful.

Due to a lack of lucid analysis and forecasts, States other than the U.S., and companies other than American firms, were left behind and did not understand the stakes quickly enough. The Americans acted in a logical, determined manner for everything involving the political, sales, financial and legal aspects of information technology and the Internet. Aware of their near-monopoly on software technology (and aware of the technological and financial power of their patents), hard drives and microprocessors, telecommunications cables and satellites, American entrepreneurs and engineers could consider that the world of computers was a virgin territory, a terra incognita, which they had the absolute right to explore, to take over, to appropriate and to manage, in the same way as the Europeans of the fourteenth and fifteenth centuries had considered the world and its inhabitants outside of their native lands.

Much more than the others, the Americans had invested in every possible way in every possible aspect of digital technology since the beginning of World War II. They had developed favourable areas within U.S. territory by encouraging telecommunications competition and a focus on the industries of office software and factory-manufactured PCs. The only thing left to be done was to run a communications network across the planet, using financial means supplied by others.

The Internet was the Trojan horse of American political, economic, financial and commercial culture. It was enough to invent and widely distribute protocols that were compatible with the good old telephone, which States had patiently extended across their territories. To accomplish this, one unbeatable method: doing it for free. The software that make up the Internet's architecture is free, in the legal sense of free and open-source software. Therefore, the Americans pour in and the partisans of "Old Europe" are unaware of the danger... Even better, the Americans have invented a new unknown right: the right of free. Meanwhile, this notion is still seldom legalized in most European States and is not admissible as such by the current French civil code.

But why would they have hesitated? The world of trade is governed by the sacrosanct principle of free trade and industry, and Internet was not considered a weapon but a means for people to communicate about science, peacefully and in a spirit of fellowship. And, in any case, academics and researchers needed the Internet to transmit the astronomical quantities of mathematical data used for calculations and modern machines. No other model of any sort could be offered as an alternative to American machines, software and communications systems, including the Internet. Even better, the Americans successfully requested that States not legislate on the Internet and related areas. While they got the time needed for the Internet to grow, communication on the net had to be free of taxes and fees. The Internet enables the circulation of computer services, software, contracts, merchandise orders and money. Electronic commerce was able to develop freely, at first without fees or taxes. Internet users were able to download and exchange any text, image or music, almost for free, without the copyright holders balking - or at least not very much.

There has been a change of tone since the Europeans have transposed directives concerning electronic signatures, electronic commerce, electronic communications, the protection of personal data and copyrights. From now on, any commerce, even electronic, should be taxed; all data circulating on the network should be verified to make sure that its legal owner has not been wronged.

And the emerging powers, along with the less advanced countries, are protesting more and more fiercely against the rule of "first come, first serve."

Washington's Trojan horse

Washington's Trojan horse consists in turning the task of creating and managing domain names and IP addresses to what was initially a nearly insignificant entity, a small non-for-profit company ruled under Californian law. But inside the belly of this machine for governing worldwide Internet communications, there was the U.S. Department of Commerce, in other words, the most formidable and powerful trade war weapon ever invented since World War II.

Their tremendous astuteness consisted in not launching a frontal attack on other States. The American Government could not decide unilaterally to create and manage domain names without stirring up growing opposition from the target States. ICANN's goal, and thus the goal of the Department of Commerce, was to weave a global web, a network of networks, apparently open to anyone without conditions or restrictions, free but not protected from the “big ears” and other Echelon networks.

It was necessary to quickly overtake the States before they divided, segmented, and controlled the web. To do so, there was one winning strategy: catching States in the web woven by domain names. One means: using a geographic norm and giving territorial entities the signs of this norm's geographic markers, without taking into account the territories and borders managed by States - for example, .fr.

No territory with a government and a population would dare to demand recognition as a sovereign State by other sovereign States while claiming the proper name of another State recognized as such. A State's name belongs to it entirely, as part of its legal category of statehood. The proposal of making up a directory of domain names using a geographic norm not based on States recognized as such by international public law could only come from a group of scientists unaware of the law. However, it cannot be claimed that the U.S. Government is unaware of the law, whether private law or international public law. So how can we interpret the fact that the U.S. Department of Commerce supported this proposal to use country names without first consulting the sovereign States?

In France, we have seen how local authorities launched an attack on domain names in order to have priority on their use so that individuals or companies could not create any confusion in the minds of Internet users between a public web site and any private site. In France and elsewhere, we have seen how companies have used trademark law to register and protect domain names, so that competitors or jokesters could not use their company's name and so that Internet users visit their site rather than the site corresponding to a counterfeit name. A company can register its name as a trademark. However, nobody has the right to register a name corresponding to this company's name or trademarks as a domain name.

All laws prohibit any person or corporate body from using the name of a government or State to pass for the said government or State. It would be interesting to observe the U.S. Government's reaction if such a case should occur. However, certain companies have acquired a domain name corresponding to the initials of certain micro-States and neither ICANN nor the U.S. Government has made any remark about this practice that amounts to "erasing" the said State from the web by confusing it with a private company!

This situation would not be compromising if everything was equal before the law. But the oldest legal tradition states that nothing is equal to the power of a sovereign State and that each sovereign State must respect the rights of its fellow States. The rules governing relations between States are set by international public law, the first credo of which is the rule of equality among States. The public international space is occupied almost entirely by the territories of sovereign States. No one owns the oceans or outer space. States can agree, through international conventions, on the use of "unclaimed" territories (such as Antarctica).

For international public law, only States can be considered actors on the international level. Individuals and other entities have no direct rights to assert. States set the rules governing the relations that they wish to maintain reciprocally and the forms that persons and entities must follow in their relations with States. We have never seen a case where a private company, even a non-profit one, was able to set the rules for States to follow! This is obviously the problem with ICANN. It is also the responsibility of the States, and especially the United States.

Let us imagine - and this remains to be proven - that States did not foresee the arrival of the phenomenon of the Internet, domain names and the question of the correspondence between domain names and countries, the ccTLDs. Could it be asserted that the U.S. Government, using all its world power to support the domain name system established by its own creation ICANN, did not foresee that the norm used carried the risk of causing prejudice to the other States' own interests? The very simple a priorirule of allocating a domain name is "first come, first serve," as if it were a simple treasure hunt (with the constant misuse that has been witnessed). This rule allowed investors to acquire domain names corresponding to the real names of certain companies or brands. At first, the American courts accepted this lucrative little game and approved the sale of domain names, allowing the "speedy smart guys" to earn a lot of money due to others' slowness in reacting. But the courts quickly realized that this maneuver's only objective was to blackmail the legitimate holders of company names, usually along with brands identical to trademarks and registered as such.

The French courts were not deaf to this legitimate request by companies and domain names are easily considered legal objects that trademark law is supposed to protect.

The non-respect of the principles of loyalty, good faith and equality between States

Offering its full support to the American organism charged with creating and managing domain names, the U.S. Government should never have let ICANN choose and use a geographic location norm so that domain names representing territory or territories belonging to sovereign States could be turned over, for a price, to private companies.

The principle of loyalty of the U.S. Government towards its allies, partners and fellow countries in the United Nations means that it should have discussed the question of domain names and management and maintenance solutions within the usual framework for international diplomatic relations: either inter-governmental meetings or international conferences.

The principle of good faith means that the U.S. Government should have warned other States that the ccTLDs were intended to designate geographic entities and that their allocation could lead to confusion with the initials of certain territories corresponding to States or portions of foreign territories, so that the States could exercise their sovereign right to regulate the designations that concern them, with all the consequences that this might have on domain names.

The principle of equality between States means that international public law cannot tolerate certain States not being designated by domain names (with all the harm caused to a State by it not being present on the Internet), and that one State among others cannot monopolize the creation and management of domain names, a common public good, above and in the place of the other States.

The fact that the U.S. Government has supported, and vigorously continues to support a company that undermines three fundamental principles of public international law makes the declarations of ICANN and other institutions suspect with regard to the use and management of domain names.

It is fundamental that sovereign States recover the reality of their rights on the common public good that domain names are. All the more so as they have never relinquished these rights, nor have they consented to share sovereignty, as is the case in most international conventions.

Managing domain names realistically and with legal integrity

The myth of a network of networks is nowadays out of place. Aside from the large worldwide military and diplomatic telecommunications networks, which are confidential or top-secret for reasons of national security, the large companies created the first large private networks and it was child's play to convert these to TCP/IP norms. Of course, the data circulating across these networks is encoded and is not open to the public, in a wide or narrow sense.

We see that in the natural order of things two sorts of closed networks are deployed, except in certain points, and these are equipped with particular techniques: government networks and company networks, designed and created to satisfy typical, exclusive needs - government activity and commercial company needs. But individuals also have their own needs and it is to satisfy these that the strange networks known as "peer-to-peer" have been created.

The reality of the Internet reveals the coexistence of three types of primordial networks, using the same protocols diversely: the networks of government entities, those of commercial companies and those of individuals.

A great number of domain names has not been disclosed and the common face of the Internet is a heterogeneous set formed by electronic commerce web sites and personal web sites. But not just anyone can enter; you must know the login and password. What the legend of the Internet wished to reveal is the strange necessity of preserving the myth of the network of networks and the universal right to access a domain name. It would be politically and legally prudent for representatives of States, NGOs, companies and individuals to negotiate, within an open framework, so as to observe the current reality of the aforementioned rights concerning domain names.

Thus it could be said that three networks of networks coexist: that of States and NGOs, that of companies and that of individuals. Each of these networks must use universal protocols to maintain the rights to interoperability and interconnection that everyone - whether individuals or corporate bodies - holds as a cornerstone of the universal right to communication, a human right revealed by the Internet.

As rights are never upheld without a means for recourse and mediation, an international organization made up of members who use domain names, representing States and NGOs, commercial companies and individuals, would have the objective of upholding these new human rights, ensuring the interoperability and interconnection of the three large network systems and also resolving any conflicts.

This is the price to pay for the Internet and domain names to keep their status of common public goods.

Bien public, bien privé, bien commun : approche juridique, approche économique

Marie-Claire ROGER-GRAUX — 2005-06-19T22:00:00Z

La mise en relation de l'internet et des notions de bien public, de bien privé, de bien commun vise la détermination du statut juridique de cet inter-réseau, duquel devrait découler un régime, notamment en matière de financement, de développement, de répartition, de gestion. La recherche de ce statut est conduite sous l'emprise de notions juridiques anciennes, telles que celles de bien public et de bien privé qui rattachent le bien considéré à un (ou plusieurs) propriétaire (ou co-propriétaires), un (ou plusieurs) responsable, et guide l'usage qui peut être fait de cette propriété. Ces notions sont partagées par le droit et la théorie économique bien qu'elles traduisent, aujourd'hui, des réalités distinctes.

Nous reviendrons, dans un premier temps, sur les notions de bien public et de bien privé telles qu'elles résultent de l'approche juridique et de l'approche économique, afin d'en identifier les points de convergences et les problématiques (1). Après avoir identifié, dans un deuxième temps, en quoi ces deux notions trouvent difficilement à s'appliquer à la réalité et aux enjeux actuels de l'inter-réseau planétaire (2), nous verrons que la notion, émergente et éminemment politique, de bien commun pourrait constituer le fondement d'un régime propre à l'internet (3). Cette notion constitue une voie médiane, présentant la spécificité de consacrer l'existence d'une chose indéterminée, mais partagée par tous, en dehors de l'appropriation privative et exclusive dont cette chose et/ou ses composants seraient l'objet. Elle transcende les classifications traditionnelles, nécessairement limitées par l'acception traditionnelle du droit de propriété et du service public.

1 - Les notions de bien public et de bien privé

En matière économique, les notions de bien public et de bien privé renvoient à la logique marchande, à la rencontre de l'offre et de la demande qui fixe le prix d'une marchandise ou encore d'un service. Les biens privés répondent à une telle logique. Les biens publics n'y répondent pas : au sens économique, ce sont des biens dont la création, l'émergence ou l'exploitation échappe à la logique du marché, parce qu'un calcul coûts-avantages est impossible en ce qui les concerne. Ces biens ne peuvent donc être produits et/ou consommés que suivant des procédures non marchandes, leur financement, leur création ou leur exploitation se fait nécessairement par un prélèvement obligatoire (impôt ou cotisation sociale). Ils répondent à deux critères : la non exclusivité ou non excluabilité, d'une part, la non rivalité ou l'extensibilité, d'autre part. Le caractère public du bien tient à la nature du bénéfice qu'il induit : il bénéficie à tous. Sa création et son exploitation impliquent que tous y contribuent indépendamment du bénéfice individuel retiré. Les biens privés peuvent être définis, a contrario, comme ceux des biens ou des services (exploitation) qui ne répondent pas à ces critères. Ils sont exclusifs et privatifs. La notion économique de biens, telle qu'elle est employée, renvoie à une ressource économique (biens ou services). Le caractère public ou privé d'une ressource peut être contingent.

En droit, la notion de bien ne renvoie pas à n'importe quelle ressource économique. En effet, l'échange de biens s'oppose d'abord, à la fourniture de services, même lorsque ce service repose sur l'exploitation d'un bien. Le bien est une chose sur laquelle s'exerce un droit de propriété, « la propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements » (art.544 du NCC). Un bien est une chose qui existe objectivement et qui peut faire l'objet d'une utilisation privative de la part de la personne qui la possède. Les droits accordés du fait de l'appropriation sont au nombre de trois : (1) l'appropriation en tant que telle de la chose : l'abusus (le droit de disposer d'une chose, de l'acquérir et de la céder) ; (2) la jouissance de la chose, son usage : l'usus ; (3) l'appropriation des fruits de celle-ci : le fructus. L'abusus, l'usus, le fructus peuvent aller de pair, mais non nécessairement. En cas de démembrement du droit de propriété, on distingue le nu-propriétaire et l'usufruitier. Le premier est réputé propriétaire de la chose. L'usufruitier est propriétaire du droit d'usage et des fruits de la chose, il se distingue du locataire en ce que le droit qu'il détient est un droit réel et non un droit personnel (indissocié de la personne). Il peut céder son usufruit. La protection de la propriété relève en outre d'une mission de service public financée par l'impôt.

La notion de service est définie a contrario comme toute activité qui ne repose pas sur le transfert d'un droit de propriété (la prestation physique, l'exploitation, la concession de l'usage, mais encore, l'utilisation de choses non appropriées). Le service public est celui qui est rendu dans l'intérêt général, si besoin au moyen de prérogatives exorbitantes du droit commun, et sous l'égide de principes généraux tels que ceux d'égalité et de liberté. Il peut être financé par l'impôt, mais aussi par taxe parafiscale, redevance, ou encore selon les règles du marché (concurrentiel ou non). Les services autres que publics s'en distinguent par leur cadre constitutionnel ou légal. Ils peuvent être motivés par un intérêt individuel et la recherche d'avantages personnels. Ils peuvent être lucratifs ou non, mais aussi participer à une mission d'intérêt général. En tout état de cause, ils ne sont pas soumis au cadre juridique des services publics. Bien que la notion de bien s'oppose à celle de service, les deux sont étroitement imbriquées. D'abord parce que l'impossibilité de s'approprier une chose implique que son cadre légal est celui du service. Ensuite parce que l'adjonction de l'adjectif « public » au service rendu par l'intermédiaire de biens peut considérablement changer le statut du bien et la notion de propriété.

La notion de bien public renvoie, certes, aux biens qui sont la propriété de l'État (à des éléments de son patrimoine, à l'exclusion de tout autre), mais également, parmi ceux-ci, à ceux qui font partie du domaine public parce qu'ils sont ou ont été affectés à un service ou une mission de service public (a contrario, certains biens du patrimoine de l'État ne sont pas affectés à des services publics). L'État ne dispose pas sur ces derniers d'un droit absolu de jouissance et de disposition. Leur usage est subordonné à l'intérêt général et aux droits accordés aux personnes dans le cadre du service public (notamment, l'égal accès). Leur cession est subordonnée à une procédure contraignante de désaffectation. Le terme mis au service rendu n'emporte pas à lui seul la désaffectation.

Il n'existe pas nécessairement de lien entre le caractère public d'un service et l'appropriation publique des biens sur lesquels repose le service, en ce sens où l'exploitation de biens dans le cadre d'un service public ou d'une mission d'intérêt général n'est pas nécessairement le fait d'agents de l'État. Le service public peut être assuré par des agents privés et grâce à des moyens ou des biens privés. En revanche, on ne saurait concevoir une prestation privée (service relevant de la sphère privée) rendue au moyen de biens du domaines publics (les infrastructures de France Télécom ont fait l'objet d'une désaffectation). Le bien privé est, par opposition, ce qui n'appartient pas au domaine public et ne peut avoir été (en théorie) financé par l'impôt (quid des infrastructure de France Télécom, transférées sans contrepartie ?). Il fait l'objet d'une appropriation ou d'une exploitation exclusive par une personne privée, mais peut être utilisé dans le cadre d'une mission de service public. Cette utilisation vient modifier le cadre de son exploitation qui doit respecter les principes généraux et les règles auxquels se trouvent soumis les services publics. La notion juridique de bien privé, en tant que telle, ne se réfère pas au mode d'exploitation retenu, aux buts poursuivis, à la présence ou non d'un marché (lucrative ou non, commerciale ou non...), mais à la personne qui en est propriétaire. Elles supposent en tout état de cause que la chose considérée puisse faire l'objet d'une appropriation.

Les notions juridiques de biens publics et de biens privés ne renvoient pas aujourd'hui aux mêmes réalités que la théorie économique. D'une part, tous les biens appartenant au domaine public et affectés à un service public ne présentent pas les caractéristiques de non exclusivité et de non rivalité. Leur appropriation publique et leur fourniture dans le cadre d'un service public relèvent d'une décision politique (une certaine idée que l'on se fait de l'intérêt national, mais aussi du rôle de l'État, des droits et obligations des citoyens). D'autre part, des biens ou des services qui autrefois présentaient les caractéristiques des biens publics au sens économique n'ont plus aujourd'hui cette nature. La théorie économique pallie ces différenses au moyen de la notion de biens publics impurs. Il en résulte que l'exploitation de biens ou de services publics, au sens juridique, n'implique pas, par principe et nécessairement, l'absence d'exploitation marchande, la fixation d'un prix fixé par la rencontre de l'offre et de la demande, si un tel mode d'exploitation ne porte pas atteinte au principe d'égal accès aux services. Plus particulièrement, l'impôt, défini comme un prélèvement obligatoire, sans contrepartie déterminée, établi par voie législative en vue de couvrir les dépenses de l'État et de ses émanations, n'est pas le seul mode de financement des biens et services publics. Les taxes parafiscales, dont le prélèvement est autorisé par la loi de finances, permettent d'opérer un prélèvement obligatoire dans un intérêt économique ou social déterminé au profit d'une personne morale de droit public ou de droit privé elle-même identifiée, autre que l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Les redevances ou rémunérations pour services rendus, instituées par voie réglementaire, impliquent l'existence d'une équivalence entre le montant exigé et le service rendu. Elles supposent que le produit soit affecté à un service et ne peuvent être perçues en vue de financer la mise en place du service. Les redevances ne font pas partie des prélèvements obligatoires.

Au-delà des considérations politiques, le cœur de la problématique du bien public, en matière économique (y compris du point de vue de l'État pour ce qui est du mode de financement du service public par l'impôt), provient des caractéristiques du bien. Cette problématique est liée à l'information ou au coût de l'information devant être recueillie. On entend, généralement, le coût financier, mais celui-ci pourrait aussi s'entendre du coût social (par exemple, en terme d'atteinte à la vie privée). L'exclusion de la logique du marché (pour des raisons économiques ou sociales) justifie l'intervention de l'État car elle entraîne une défaillance de l'action privée qui est, soit économiquement négative car ce bien public profiterait à la croissance et au développement économique de l'ensemble des secteurs ou d'une majeure partie d'entre eux, soit encore socialement négative ce qui recouvre le bien-être social, bien-être qui est d'ailleurs parfois confondu avec le niveau de consommation. Pour autant, si la notion de bien public s'oppose à celle de bien privé, l'état auquel ces notions se réfèrent n'est pas figé au regard d'une ressource déterminée. Le caractère public ou privé peut être contingent. Il dépend de l'état des techniques, au sens propre, mais aussi, des techniques juridiques. En outre, l'intervention étatique et l'intervention privée ne sont pas non plus exclusives l'une de l'autre et peuvent être concomitantes. Le cas des infrastructures de télécommunication, des émissions de télévision est souvent avancé. Il tend à s'étendre à l'ensemble des produits numérisés tels que la création musicale ou audiovisuelle, particulièrement attractive sur le www. Enfin, la théorie économique des biens publics repose elle-même sur un principe juridique et politique de valeur constitutionnelle en raison duquel tous les citoyens doivent participer dans une égale mesure aux dépenses de la collectivité.

Ceci étant posé, il est concevable d'appréhender l'internet et ses composants au moyen de ces deux notions. Pour autant, cette confrontation semble aboutir inévitablement à une impasse qui tient en la nature et aux caractéristiques techniques même de l'internet : sa nature de programme de communication universelle (protocoles IP) et le caractère non propriétaire de celui-ci ; la dimension mondiale des voies de communication qu'il crée ; la virtualité de l'infrastructure de ces voies ; enfin, la spécificité des services rendus par son intermédiaire au regard des procédés de communication, l'interactivité. L'internet n'est pas un bien au sens juridique, les services rendus par son intermédiaire ne sont pas restreints à un cadre national, toutes les personnes utilisatrices de l'internet participent du service rendu.

2 - L'impasse de la théorie économique et du cadre juridique face à l'internet ?

L'internet est un inter-réseau, de nature informatique, reposant sur l'utilisation de protocoles de communication universelle (indifférents aux spécifications des infrastructures sous-jacentes). Ces protocoles (TCP/IP) ne peuvent être appréhendés, en tant que tels, au moyen de la notion de bien, ce qui d'un point de vue juridique constitue déjà une première impasse. En effet, un protocole relève en droit de la catégorie générique des programmes informatiques. Ces programmes peuvent faire l'objet d'un droit de propriété au titre de la protection accordée par les différentes législations nationales en matière de propriété incorporelle. Appréhendés en tant que tel, ils relèvent en droit français des droits accordés aux œuvres littéraires et artistiques, les droits d'auteur. Ils peuvent faire l'objet d'une protection par brevet, notamment, en droit américain. Émanation de recherches conduites par le ministère de la guerre américain, l'Internet Protocol n'a pas donné lieu à une appropriation par l'État, qui n'en a pas déposé le brevet. Il a été soumis à un régime de licence libre sur logiciels (catégorie qui trouve difficilement une place dans le cadre du droit français), par laquelle l'inventeur renonce à ses droits privatifs et permet à chaque licencié d'utiliser et d'améliorer sa création, pourvu que cet utilisateur et/ou exploitant respecte un certain nombre de conditions. Aussi le logiciel ne peut-il être vendu en tant que tel et les modifications apportées doivent être portées à la connaissance de la communauté. La licence ne s'oppose pas à la fourniture de services payants. La communauté n'est pas limitée, mais ouverte.

Il en résulte que l'IP tel qu'il apparaît aujourd'hui ne peut être considéré comme une chose sur laquelle s'exerce un droit de propriété, tel que défini par le Code civil français. Le logiciel développé sous licence libre ne rentre dans aucune catégorie de créations connues (y compris œuvres de collaboration, composites, collectives). Si l'on veut bien dépasser ce vide du droit français face aux pratiques et retenir le sens économique de la notion de bien telle qu'elle est utilisée au profit de la théorie des biens publics et des biens privés, cette ressource économique pourrait être incorporée dans la catégorie des biens publics. L'internet serait un bien non exclusif et non rival, financé par l'impôt perçu sur les contribuables américains. Pour autant, on ne saurait considérer qu'il constitue un bien public par nature. Il aurait pu être l'objet d'une exploitation privative par un opérateur unique (l'État américain a d'ailleurs essayé à deux reprises de le vendre et ce n'est que le désintérêt général des opérateurs de télécommunications de l'époque qui a conduit à ce qu'il est). En outre, le rapprochement de l'approche économique et juridique impliquerait l'existence d'un service public de l'internet. Enfin, l'appréhension de l'internet au moyen de la notion de bien public ne saurait être retenue, en tant que telle, dans la mesure où celle-ci se trouve encadrée par le cadre national des finances publiques. En tout état de cause, l'internet ne saurait être considéré comme un bien public par les États autres que l'État américain. Si un service public de l'internet devait voir le jour en France, il reposerait, en partie, sur des biens privés, en partie sur des biens publics, en partie sur l'IP.

L'inter-réseau, ou réseau de réseaux, créé par l'adjonction d'une couche supplémentaire de protocoles aux protocoles de communication, constitue un nouveau type de voies de communication, à l'instar des fleuves, des routes, des ondes radios et de diffusion de l'image, des câbles des opérateurs publics. Ces voies de communication présentent, néanmoins, plusieurs spécificités. D'abord, elles sont de nature informatique et reposent en partie (pour ce qui est de l'IP proprement dit) sur une architecture virtuelle, en ce sens où l'adressage des messages ne repose pas sur l'emplacement physique de la machine, mais sur une adresse virtuelle ou nom de domaine. Ces noms de domaine sont gérés par un organisme sans but lucratif de droit américain, ce qui conduit à considérer qu'en dépit de la délégation de pouvoir accordée par cet organisme à des entités régionales et/ou nationales, les voies créées ne peuvent être appréhendées nationalement. Potentiellement, le .fr pourrait être désactivé sur requête des pouvoirs publics américains (à l'instar du .iq durant la deuxième guerre du Golfe). L'État français peut-il s'engager à fournir un service public de l'internet dans ces conditions ? Inversement, à vouloir bénéficier d'un tel service, il devrait contribuer par l'impôt au financement de ces organismes. Le financement est aujourd'hui établi sur la base d'un prix (redevance acquittée à des opérateurs privés pour l'acquisition d'un nom de domaine), ce qui ne fait que conforter l'idée selon laquelle l'internet n'est pas un bien public, au sens économique. Il n'est pas non plus un bien public au sens du droit français. L'État français ne peut être considéré comme propriétaire du .fr ou de toute autre domiciliation internet accordée sur son territoire. Il n'en a pas non plus la maîtrise (pourrait-on envisager que les personnes s'étant rendues coupables d'infraction sur l'internet se voient privées du droit de disposer d'un accès, à l'instar de l'impossibilité d'être gérant de société ou d'exercer une activité déterminée ?).

Au regard des voies de communication traditionnelles, l'internet présente d'abord la spécificité de ne pas relever à l'origine du patrimoine des États qu'il parcourt. Les voies fluviales, les routes, les ondes, appartenant au domaine public, sont sous la responsabilité de l'État. Leur gestion et leur exploitation (services publics) tendent à être privatisées, mais sont subordonnées d'une manière ou d'une autre à un contrôle étatique. L'internet supplante les frontières étatiques et la répartition du patrimoine entre les Nations (il fonctionne, en outre, sur la base d'une communication par paquets empruntant des chemins différents). On ne saurait, pourtant, conclure à une indépendance totale de l'inter-réseau vis-à-vis du patrimoine ou des services publics, et ce, à un double titre. D'une part, l'internet repose sur l'existence et l'usage de réseaux sous-jacents (physiques) qui vont être interconnectés. L'une des forces de l'internet tient en sa capacité de développement sur la base d'infrastructures préexistantes et existant en dehors de lui. D'autre part, les utilisateurs y expriment leur personnalité (leur capacité et leur statut, ils y échangent des informations, ils disposent de droits et sont soumis à des obligations).

C'est au détour des infrastructures et de leurs usages que l'on peut retrouver à appliquer les notions de biens publics et de biens privés. Au regard des réseaux utilisés par l'internet (ou qui utilisent l'internet), force est de constater qu'ils sont, pour l'essentiel, composés de biens privés (au sens juridique) et que ces biens privés peuvent être affectés ou non à un service public. Enfin, l'interconnexion implique d'une manière ou d'une autre l'utilisation, privative ou non, du domaine public (voire d'espace et de zones qui se trouvent hors des territoires nationaux). Le service public de l'internet peut constituer en l'équipement du territoire en technologie haut débit. Il peut constituer, également, en la protection de la propriété, des données, en un service de sécurité. L'équipement et/ou la maîtrise du réseau posent la base de la fourniture de services publics via l'inter-réseau. L'internet, en tant que tel, se trouve encadré par le régime des infrastructures physiques qui le supportent et par celui du contenu qu'il véhicule. Ils peuvent être de nature publique ou de nature privée. Dans le premier cas, l'État en assure la responsabilité, dans le second, il doit s'assurer que l'usage qui en est fait ne contrevient pas aux lois et aux règlements.

Une troisième spécificité des nouvelles voies de communication tient, en effet, aux services rendus par celles-ci. D'une part, ces services ont pour objet l'information sous toutes ses formes, dès lors qu'elle peut faire l'objet d'une numérisation et d'une communication au moyen d'un procédé électromagnétique (ils s'opposent en cela au transport de personnes ou de marchandises physiques, mais permettent en sens inverse, l'expression à distance d'une intention et la contractualisation...). D'autre part, les services de communication électronique rendus via l'internet ne sont pas assimilables aux services de communication traditionnels. La spécificité des services internet provient de la nature même du protocole : le mode d'interaction, l'interactivité. Cette deuxième spécificité de l'internet étend les services publics en prise avec la télécommunication (l'administration fiscale, les services sociaux, et tous services administratifs reposant sur l'information, la police). Elle est éminemment liée aux caractéristiques du protocole dans la mesure où celui-ci ne spécifie ni les services rendus, ni l'emplacement, ni la manière dont on accède aux services. Ces services sont de la responsabilité des machines connectées et des utilisateurs. La communication établie repose sur l'utilisation d'un mode d'interaction informatique, dit client-serveur, intégré dans le champ de la science de l'informatique.

Il résulte de ce mode d'interaction que les ressources économiques fournies par l'internet (services) ne dépendent pas uniquement du protocole et, qu'en d'autres termes, la ressource économique que constitue l'internet repose sur une responsabilité partagée (de l'ensemble des utilisateurs) et d'une logique de création et d'exploitation mixte (public, privé). Si l'internet, en tant que tel, déstabilise les constructions économiques et juridiques traditionnelles, du fait de son caractère non propriétaire et interplanétaire, son caractère ouvert et interactif peut constituer un élément par lequel il peut quand même être appréhendé, tant d'un point de vue économique que d'un point de vue juridique. En effet, le trait d'union entre l'approche économique et l'approche juridique des notions de bien public et de bien privé est constitué par le caractère commun ou non de la ressource : le partage dont une ressource donnée doit bénéficier, son caractère universel. En outre, il existe un lien de cause à effet entre le financement public (l'impôt, la taxe, la redevance, le prix) et le caractère public du bien ou du service, au sens juridique, et, inversement, un lien entre le caractère public d'un bien ou d'un service, au sens économique, et l'approche juridique. Ces liens sont de nature politique. Enfin, au regard de la contingence des réalités décrites au travers des notions de biens publics et de biens privés, il convient d'avoir toujours à l'esprit la distinction entre ce qui existe et qui peut être utilisé ou exploité sur un marché et ce qui n'existe pas encore et qui pourrait ou non faire l'objet d'une exploitation marchande.

Il résulte de ces trois constats que l'internet pourrait être appréhendé au regard de la notion de bien commun, qui pallie les déficiences des deux premières notions. L'approche juridique des notions de bien public et de bien privé pêche par sa référence au droit de propriété (elle ne couvre pas les biens pour les quels le mode d'exploitation propriétaire a été écarté, soit du fait de la puissance publique, par exemple, concernant certains domaine de la connaissance, soit du fait d'une convention, telle que la licence libre en matière de logiciel) et aux incertitudes quand à l'établissement d'un service public de l'internet. La référence économique vise, en fait, le mode de création et d'exploitation d'une ressource économique (la possibilité d'exiger une contrepartie, l'efficience du marché libre comme mode d'émergence d'une ressource). Elle est, d'une manière générale, confrontée aux évolutions des techniques informationnelles. Cas particulier, l'internet ne pourrait constituer qu'un bien public impur dans la mesure où il peut ne pas présenter les caractéristiques de non excluabilité (l'accès à l'internet est subordonné à l'acquisition d'un nom de domaine) et de non rivalité (l'utilisation de l'internet suppose que les bandes passantes ne soient pas saturées). Enfin, la théorie économique est limitée par son renvoi à un mode de financement spécifique que constitue l'impôt. D'une part, le financement direct par l'impôt ne concerne que les recherches menées dans le cadre de la mise au point de l'IP et la mise en place de certaines infrastructures de communication sous-jacentes. D'autre part, l'impôt et le service public, jusqu'à l'établissement du contraire, restent dans le carcan d'une souveraineté territorialement limitée, d'une compétence autonome et indépendante, budgétairement et institutionnellement. Les États se trouvent dans des positions différentes au regard de leur capacité de financement (niveau de prélèvement, organisation du prélèvement) et des besoins auxquels ils doivent répondre. Le service public de l'internet peut-il être limité par une sphère géographique ? Son financement peut-il être opéré par la voie d'un prélèvement obligatoire de dimension nationale ? La notion de bien commun présente l'avantage d'emprunter à l'adjectif public la nature du bénéfice induit (il bénéficie à tous) ; de ne pas relever uniquement d'un domaine économique (mise en adéquation au niveau individuel des besoins et des ressources) ; de faire appel à des considérations d'ordre politique ; de se détacher du cadre national dans lequel est enfermé l'adjectif « public » ; de ne pas être exclusive de celle de bien public ou de bien privé, mais sans exclure leur application concomitante (il peut y avoir des biens publics communs, mais aussi des biens privés) ; d'être proche de la philosophie de l'internet ; enfin, de poser les bases des principes de gouvernance de l'internet. Les biens communs (autrement appelés biens publics mondiaux, en matière économique et sociale) relèvent traditionnellement des domaines vitaux ou considérés comme tels, la santé, les droits fondamentaux de l'homme, l'environnement. Quid des autoroutes de l'information ? Quel peut en être le régime et qui en assure la responsabilité ?

3 - L'internet et le caractère commun d'une ressource ou d'un bien

Le caractère commun d'un bien ou d'une ressource peut renvoyer à plusieurs réalités. L'adjectif peut, d'abord, viser une réalité physique. Il sert alors à désigner des biens ou des ressources qui existent en dehors d'une intervention publique (décision politique de création et/ou d'exploitation en vue de pallier l'absence d'initiative privée ou son inefficacité) ou privée, particulière (régie par la loi d'un marché concurrentiel ou non). Il en irait ainsi de l'eau, de l'air, du soleil, du paysage, des ondes, ou des énergies créées naturellement par ces éléments, en dehors de toute exploitation. Il peut aussi désigner un espace qui ne relève ni du contrôle ou du territoire étatique, ni de la sphère privée, tels que les eaux extra-territoriales, l'espace, la lune. L'adjectif « commun » indique que de telles ressources bénéficient potentiellement à tous (elles peuvent aussi être dommageables), mais n'implique pas une répartition équitable (notamment en terme d'accès). Leur caractère commun ne renvoie que partiellement au critère public, au sens économique, puisque certaines de ces sources présentent les caractéristiques de non exclusivité et de non rivalité (le paysage, le soleil et dans une certaine mesure l'éclairage naturel), d'autres non (les ondes). Il ne résulte pas d'une intervention publique ou privée, bien que ces dernières ne soient pas indifférentes à leur conservation ou à leur entretien (notamment, la pollution). Juridiquement, ces ressources n'appartiennent à personne et peuvent faire l'objet d'une appropriation ou d'un usage gratuit. En tout état de cause, elles sont géographiquement localisées et peuvent être réglementées sur la base du bien-être commun, entendu dans le sens de l'intérêt général national présent et futur, voire des droits inhérents aux personnes, en général (approche mondialiste de l'environnement par exemple) ou au statut d'État-Nation.

L'adjectif « commun » peut, également, recouvrir une réalité politique ou un choix social, en ce sens où le caractère commun ou partagé découle d'une appréhension particulière d'une chose déterminée, dans le cadre d'un choix collectif et social (il peut recouvrir l'intérêt commun à protéger une ressource naturelle). Il en va ainsi de l'intervention du législateur en vue d'exclure l'exploitation privative de certaines découvertes scientifiques, les domaines de la connaissance, la qualité de l'air, les droits de l'homme. Il en va ainsi, également et plus généralement, des services publics. En ce sens, le caractère commun implique une répartition équitable ou qui tend à l'être. Le service public représente alors la manière dont doivent être générés les biens publics, mais aussi les biens communs. La non exclusivité et la non rivalité sont organisées, mais non nécessairement assorties d'un financement par l'impôt. Le choix politique peut être de dimension nationale, mais aussi, de dimension internationale. Aussi voit-on émerger le concept de « biens publics mondiaux », définis par l'association BPEM (Biens publics à l'échelle mondiale) comme « des choses auxquelles les gens et les peuples ont droit, produites et réparties dans les conditions d'équité et de liberté qui sont la définition même du service public, quels que soient les statuts des entreprises qui assurent cette mission. Les droits universels humains et écologiques en sont la règle, les institutions internationales légitimes le garant, la démocratie l'exigence permanente, et le mouvement social la source. » Cette définition est présentée comme une alternative à la théorie économique qui n'est plus jugée comme un cadre pertinent pour pouvoir déterminer ce qui doit faire ou non l'objet d'un service public. Dans ce cadre, le critère commun rassemble une communauté d'individus autour d'un projet commun impliquant le présent mais aussi l'avenir.

En fait, l'exclusion de la science dans le régime de l'appropriation, tout comme l'intervention publique ou la création de valeur universelle, conduit potentiellement à une appropriation par tous ou par personne. Le financement par l'impôt ne s'impose que lorsque la collectivité tout entière doit pallier les déficits de l'initiation privée créés par la décision de partage ou lorsque la chose visée relève par nature des missions régaliennes (tels que l'établissement des normes de comportement en société). La limitation de l'accès aux seules personnes ayant contribué à l'émergence du bien dépend, soit d'un choix politique, soit des possibilités de contrôle et de cloisonnement de la ressource (passage des frontières de la connaissance, bénéfice par les étrangers de l'éclairage public). Certaines interventions impliquent une action internationale dans la mesure où la seule initiative locale serait inefficace (la lutte contre la variole). En sens inverse, l'action locale est nécessaire comme un facteur de mise en œuvre et une condition première d'interaction (droit des femmes, protection de l'enfance). L'impôt peut aussi être requis au regard du caractère mondial de la ressource en vue de financer les institutions internationales garantes du bien en cause. Dans ce contexte international, le choix de l'impôt comme outil de financement relève, également, d'un choix politique (nécessité ou non d'une contrepartie ; participation de tous ; nature de l'intérêt poursuivi ; intermédiation étatique dans le financement). Ce choix politique doit, en outre, prendre en compte les facultés contributives de chaque État. L'impôt a l'avantage de ne pas subordonner le droit acquis aux facultés contributives individuelles. En tout état de cause, les ressources communes supposent l'existence d'un droit garanti nationalement et (dans le cas des ressources mondiales) d'une coopération ou d'un consensus entre les États, l'adoption de valeurs universelles.

Le caractère commun d'une ressource peut également résulter du choix d'une personne privée ou d'une communauté qui, disposant d'une ressource, la met à la disposition de tous. Cette personne ou cette communauté peut en assurer la création, l'entretien, le fonctionnement (distribution de nourriture, de service de santé ou d'éducation, logiciel libre). Elle peut aussi soumettre l'entretien ou l'exploitation à la responsabilité de tous, personnes privées ou personnes publiques, ou encore aux deux à la fois. Elle peut en exclure l'utilisation ou l'exploitation marchande, l'autoriser sans restriction, ou bien de manière restrictive. La notion de bien commun ne renvoie plus alors à une chose existant en dehors de toute initiative ou à une propriété partagée, mais à une chose qui est délibérément soustraite à la logique du marché. De telles ressources se distinguent des cas précédemment évoqués (notamment le cas de la connaissance scientifique) en ce que cette exclusion n'est pas régie par voie d'autorité, et en particulier n'est pas encadrée légalement. Le régime de ces ressources ne dépend que de choix particuliers et contingents effectués dans le cadre de l'initiative de la personne disposant à l'origine de la ressource. Elles posent inévitablement des difficultés quant aux droits et obligations réels dont peuvent disposer ou, inversement, auxquels sont soumis les bénéficiaires de telles ressources. Elles posent une problématique de dépendance liée à l'usage de la ressource. Cette ressource, à défaut d'être nécessairement publique (de constituer un droit), devient commune, en ce qu'elle a un impact sur le présent mais aussi sur le futur.

Le protocole IP entrerait dans cette dernière catégorie. Sa mise à disposition par l'État américain, puis par l'organisme de droit privé qui s'en est vu attribuer la régulation technologique (l'ICANN) serait comparable à l'aide alimentaire apportée par un État déterminé (en dehors des institutions internationales), une association privée, voire une initiative individuelle, à des populations étrangères. Pour autant, ces pratiques appliquées à l'internet présentent une indéniable spécificité. Elles pourraient avoir en commun de reposer sur la libre disposition de choses propriétaires, mais il a été vu que le protocole IP, de par la licence libre dont il a été l'objet, est sorti de la sphère des éléments propriétaires (il serait dans une certaine mesure tombé dans le domaine public en ce sens où l'information du domaine public n'est pas susceptible d'appropriation). Il en résulte qu'il serait comparable aux ressources communes naturelles. Il pourrait être, notamment, appréhendé comme un nouvel espace.

Cette assimilation fait naître deux interrogations. D'une part, celle de sa conservation et de son entretien, qui pose ainsi la question de la responsabilité des États, pris individuellement, dans la gestion de cette ressource commune (le caractère extra-territorial d'une ressource n'implique pas qu'elle ne puisse être l'objet d'une gestion et, en particulier, d'accords équitables). D'autre part, et une fois fondée la responsabilité individuelle des États, la question des modalités de l'intervention étatique pour en garantir ou en organiser la non excluabilité et la non rivalité. Les caractéristiques de l'internet fondent sans aucun doute la compétence des États dans un certain nombre de domaines, y compris en vue de faire de l'IP une ressource commune, d'un point de vue juridique. Rien n'interdit d'envisager, par exemple, qu'en raison du caractère universel et interactif de la communication que le protocole permet, ce dernier soit exclu du bénéfice des droits d'auteurs (constitueraient une oeuvre de l'esprit au sens de l'article L 122-2- 13° « les logiciels » à l'exclusion des protocoles de communication ayant pour objet l'interconnexion de réseaux ou de machines et reposant sur un mode de communication interactif), tout comme les programmes informatiques en tant que tels sont (pour le moment) exclus des inventions brevetables. Par là même, l'exploitation des futurs descendants de l'IP ne pourrait plus reposer sur une licence même libre. Rien n'interdit de faire de l'espace d'échanges créé un territoire virtuel devant être géré sur la base du droit international public.

Si le choix de faire des protocoles de communication du type d'IP une ressource universelle du domaine de la connaissance peut être, en soi, envisagé, il ne saurait avoir un caractère rétroactif, ce qui implique que soit imaginés d'autres modes d'intervention. L'action des États sur les ressources communes peut être fondée sur le fait qu'elles profitent à tous (personnes privées, personnes publiques, personnes publiques et privées dans le cadre des services publics) et qu'en sens inverse l'usage qui en est fait peut porter atteinte à l'ordre établi. En outre, au cas particulier de l'internet, cette ressource relève de la responsabilité de tous les usagers et non uniquement de la personne qui en fournit le service d'adressage ou qui en détient l'exclusivité (la redevance établie sur les noms de domaine ne concerne que l'adresse IP et non le service rendu en tant que tel). L'usage de l'internet relève en soi de la responsabilité des États dès lors que leurs ressortissants participent des fonctionnalités du réseau. L'internet peut être assimilé à un espace international dès lors que les échanges qu'il supporte sont indifférents aux frontières physiques, tout en reposant sur des infrastructures et des machines situées géographiquement, appropriées et/ou utilisées par des individus bénéficiant d'un statut citoyen (une position inverse, reviendrait à considérer, à l'instar de la législation américaine, que l'espace créé relève du territoire américain et qu'en conséquence, les usages qui s'y forment relèvent de la juridiction américaine). Au-delà des règles internationales de gestion des conflits de lois, le droit applicable sur le réseau est celui de l'ensemble des États. Cela étant, la recherche de solutions aux défis juridiques de l'internet impose l'établissement de principes et de valeurs communes sans lesquelles il sera impossible d'assurer un cadre juridique stable (notamment, en terme de sécurité juridique).

La prise en compte du caractère commun d'une chose existante indépendamment de l'appropriation publique ou privée de la chose considérée n'est pas absente de la pratique juridique (la responsabilité des États n'est pas subordonnée au financement de la ressource par des fonds publics, notamment dans le cadre de l'environnement). L'adjectif « commun » n'est lui-même pas absent du vocable juridique traditionnel qui l'utilise en vue d'appliquer à certains éléments du patrimoine public ou privé un régime particulier. Ce régime protecteur et contraignant, en terme de liberté, s'applique au travers des notions de patrimoine commun national ou de patrimoine de l'humanité. La liberté en cause est ici celle de propriété des individus, mais aussi, des États. Le régime organise une responsabilité partagée (pouvant, notamment, se traduire par l'attribution d'une subvention publique aux individus ou à d'autres États, l'interdiction de porter atteinte à l'intégrité du bien). La même remarque peut être faite, non plus au regard de la propriété, mais au regard des droits. L'adjectif « commun » est alors remplacé par le caractère « universel ».

L'établissement d'un statut juridique de l'internet impliquerait que ce dernier soit appréhendé sous deux angles concomitants : d'une part, au regard des outils qui le supportent, d'autre part, au regard des personnes qui en ont l'usage. Au-delà des régimes juridiquement catégoriels, nationaux ou communautaires, auxquels ces deux composants (objets et sujets) se trouvent soumis, ils doivent être considérés comme formant un tout indissociable, devant être gérés comme doivent l'être les biens communs (ceux qui affectent le présent et le futur et qui véhiculent potentiellement un choix de société). L'élément central de cette indissolubilité est, certes, constitué de l'utilisation partagée d'un protocole dont la nature juridique est difficile à déterminer, mais qui trouve à être appréhendé au travers d'une catégorie de biens dans laquelle rentrent les « global publics goods » définis par le programme des Nations-Unies pour le développement. Ils constituent des choses dont les effets dépassent les frontières étatiques, les générations, les différences culturelles, la distinction entre riches et pauvres. Il en va ainsi de la maladie. Il en va ainsi, également, de la paix, des valeurs humanitaires, du développement économique. Il en va ainsi, de fait, des autoroutes mondiales de l'information. Le cadre de la gestion de ce bien commun doit être international et représentatif de l'ensemble des acteurs du réseau.

Faire de l'internet une ressource commune et de la communication, par son intermédiaire, un droit fondamental, au même titre que la santé, implique que les États-nations soient en mesure de garantir à leurs ressortissants un droit d'accès à l'inter-réseau virtuel et un droit à l'usage de cet accès dans le cadre de leurs relations sociales. Il en découle que l'ICANN peut devenir une institution internationale, ou être intégrée dans une telle institution, à laquelle participeraient dans une juste proportion l'ensemble des États, mais aussi les représentants de la société civile (fournisseurs d'accès, fournisseurs d'infrastructures, commerçants, usagers). Dans le cadre de l'action étatique individuelle, les autorités publiques doivent garantir sur leur territoire la non rivalité, mais aussi la non excluabilité, au niveau des supports comme des contenus. Cette garantie doit être accordée d'un point de vue technique, et d'un point de vue financier. Du point de vue financier, l'accès à l'internet peut être assuré par la mise à disposition de points d'accès public à haut débit dotés des outils nécessaires à leur usage (adresse et certification) dans le cadre d'un service public. Concernant le mode de financement de ce dernier, et eu égard à l'état des finances publiques, il convient de garder à l'esprit que la notion de service public n'impose ni un financement par l'impôt, ni l'établissement d'un monopole, ni même l'exclusion de la loi du marché. L'utilisation de l'impôt comme mode de financement résulte soit du caractère public du bien, au sens économique, soit de l'obligation d'utiliser ce bien (comme ce peut être le cas en matière d'éducation). En matière de service public, la gratuité (entendue au sens juridique, en ce sens où le financement est assuré par un prélèvement obligatoire, sans contrepartie déterminée, perçu de manière définitive et par voie d'autorité, en fonction des facultés contributives de chacun) va de pair avec l'obligation d'utiliser le service.

À cet égard, une attention particulière doit être portée à l'obligation de recourir aux téléprocédures, au droit des téléprocédures administratives, et notamment, aux outils de ces dernières (points d'accès mais aussi outils de certification). Au-delà de la volonté politique, il reste à savoir si l'État (et les contribuables) dispose d'une assise financière suffisante pour garantir un véritable service public de l'internet.

(janvier 2005)

Public property, private property, common property: Legal approach, economic approach

Marie-Claire ROGER-GRAUX — 2005-06-19T22:00:00Z

The juxtaposition of the Internet and the concepts of public property, private property, and common property aims to determine the legal status of this inter-network, from which a model should become apparent, especially as regards financing, development, distribution, and management. The search for this status is being effected under the influence of traditional legal concepts, such as those relating to public property and private property that attach the property under consideration to one (or several) owner(s) (or joint owners), one (or several) responsible people or bodies, and guides the use that can be made of the property. These concepts are shared by the law and economic theory although they refer, today, to different realities.

We return, initially, to the concepts of public property and private property such as they are perceived from the legal and economic points of view, in order to identify points of convergence and problems (1). After having identified, at a second stage, why these two concepts find it difficult to relate themselves to the current reality and the stakes represented by the global inter-network (2), we see that the concept, emergent and eminently political, of common property could constitute the basis for a model specific to the Internet (3). This concept offers a middle way, having the characteristic of being able to accept the existence of an indeterminate thing, shared by all, and yet beyond the private and exclusive appropriation that this object and/or its components would normally be the target. It transcends traditional classifications, necessarily limited by the traditional meaning of the law of ownership and public utility.

1 - The concepts of public property and private property

From an economics point of view, the concepts of public property and private property depend on commercial logic, with the balancing of supply and demand that fixes the price of property or of a service. Private property fits into such logic. Public property does not: fit, in an economic sense, as this is property the creation, emergence or exploitation of which escapes the logic of the market, because a cost-benefit calculation is impossible in what concerns it. As public property follows non-commercial procedures, it cannot be produced and/or consumed, its financing, creation or exploitation is necessarily carried out through a compulsory imposition (taxation or social security contribution). It exhibits two criteria: non-exclusiveness or non-excludability on the one hand, and non-competitiveness or extensibility, on the other. The public nature of property depends on the nature of the benefit that it brings: for it benefits everyone. Its creation and its exploitation imply that all contribute to it independently of the individual benefit obtained. Private property may be defined, on the other hand, as being property or services (exploitation) which do not fulfil these criteria. They are exclusive and private. The economic concept of property, such as it is used, refers to an economic resource (property or services). Whether a resource is of a public or private nature, depends.

In law, the concept of property does not refer to just any economic resource. In fact, the exchange of property is contrary, effectively, to the supply of services, even when the service depends on the exploitation of property. Property is something on which a right of ownership is exerted, "property is the right to enjoy and dispose of things in the most absolute manner provided that one does not make use of it in a manner prohibited by laws or regulations" (Article 544 of the NCC Noueveau Code de Procédure Civile - French Civil Code). Property is something that exists objectively and may be the subject of private use on behalf of the person who has it. Three rights are granted through appropriation: (1) the appropriation as such of the property: the abusus (the right to dispose of a thing, to acquire it and to cede it); (2) the pleasure of the thing, its use: the usus; (3) the appropriation of the fruits of the property: the fructus. The abusus, the usus, the fructus may go hand in hand, but not necessarily. In the event of dismemberment of the right of ownership, one distinguishes the essential owner and the usufructuary. The former is the reputed owner of the property. The usufructuary is the owner of the right to use and to benefit from the fruits of the property; he is distinguished from the tenant in that the right that he holds is a real right and not a personal right (indissociable from the person). He may cede his usufruct. Moreover, the protection of property is a mission of public utility financed by taxation.

On the other hand, the concept of service is defined as all activities that do not depend on the transfer of a right of ownership (physical service, exploitation, concession of use, and, even, the use of unsuitable things). Public utility is that which is effected in the general interest, if need be by means of exorbitant prerogatives of common law, and under the aegis of general principles such as those of equality and freedom. It may be financed through taxation, but also by parafiscal taxes, royalties, or according to the rules of the market (competitive or not). Services other than public services are characterised by their constitutional or legal framework. They may be justified by individual interest and the search for personal advantages. They may be lucrative or not, but also participate in a mission of general interest. In any event, they are not subject to the legal framework of public services. Although the concept of property is opposed to that of services, both are closely intertwined. Initially because the impossibility of appropriating property implies that its legal framework is that of services. Then, because the addition of the adjective "public" to the service rendered via the intermediary of property may considerably change the status of the property and the concept of ownership.

The concept of public property begins, certainly, with the property that is owned by the State (elements of patrimony, to the exclusion of all others), but also, as part of that, with that property that is within the public domain because it is or was assigned to a service or a mission of public utility (on the other hand, certain property that is part of the patrimony of the State is not assigned to public services). The State does not have an absolute right of enjoyment and disposition of the latter. Its use is subordinated to the general interest and the rights granted to the people within the framework of public service (in particular, equal access). Its cession is subordinated to a constraining procedure of re-allocation. The limit applied to the service provided does not, alone, allow re-allocation.

There is not necessarily a link between the public nature of a service and the public appropriation of the property on which the service depends, in the sense that the exploitation of property within the framework of a public service or a mission of general interest is not necessarily the prerogative of agents of the State. Public service may be assured by private agents using private means or property. On the other hand, one could not conceive of a private service (a relevant service in the private sphere) being provided by means of property belonging to the public domain (the infrastructure of France Telecom was the subject of a re-allocation). Private property, on the contrary, is that which does not belong to the public domain and cannot (in theory) be financed by taxation (ref. the transfer of the infrastructure of France Telecom without payment in kind). It is subject to appropriation or exclusive exploitation by a private person, but may be used within the framework of a mission of public service. This use modifies the framework of its exploitation that must respect the general principles and rules to which public services are subject. The legal concept of private property, as such, does not refer to the mode of exploitation retained, to the objectives pursued, the presence or not of a market (lucrative or not, commercial or not...), but to the person who is its owner. In any event it is supposed that the property being considered may be subject to appropriation.

Today, the legal concepts of public property and private property do not apply to the same realities as economic theory. On the one hand, not all property belonging to the public domain and assigned to a public service shows the characteristics of non-exclusiveness and non-competitiveness. Its public appropriation and its provision within the framework of a public service represents a political decision (a certain idea that one is acting in the national interest, but also concerning the role of the State, and the rights and obligations of citizens). In addition, property or services that formerly presented the characteristics of public property in the economic sense no longer have this characteristic today. Economic theory mitigates these differences by means of the concept of ‘impure' public property. The result is that the exploitation of property or public services, in the legal sense, does not imply in principle or of necessity, the absence of commercial exploitation, the setting of a price fixed by the balance of supply and demand, as long as such a model of exploitation does not interfere with the principle of equal access to the services. More particularly, taxation, defined as compulsory appropriation, without a specified payment in kind, established through the legislative channel in order to cover the expenditure of the State and its emanations, is not the only model for financing of public property and services. Parafiscal taxation the appropriation of which is authorised by the finance law, allows the operation of a compulsory appropriation in favour of a specified economic or social interest for the benefit of a legal entity under public law or under private law, other that the State, the local authorities and their publicly-owned institutions. Royalties or remuneration for services rendered, instituted through the legal channel, imply the existence of an equivalence between the amount demanded and the service rendered. It is supposed that the produce belongs to a service and may not be appropriated in order to finance the installation of the service. Royalties do not form part of compulsory appropriation.

Beyond the political considerations, the heart of the problem of public property economically speaking (including from the point of view of the State as regards the model for financing of public services through taxation), comes from the characteristics of the property itself. This problem is related to the information or the cost of information having to be collected. One hears, generally, of the financial cost, but this could also be extended to refer to the social cost (for example, in terms of interference with private life). The exclusion of the logic of the market (for economic or social reasons) justifies the intervention of the State because it involves a failure of private action which is either economically negative because this public property would benefit the growth and economic development of all of the sectors or a major part of them, or yet socially negative which covers social wellbeing, wellbeing that is sometimes also confused with the level of consumption. For all that, if the concept of public property is contrary to that of private property, the state to which these concepts refer is not rigidly fixed with respect to a given resource. The public or private character may depend on other factors. It depends on state of the art techniques, in the real sense of the phrase, but also, on legal techniques. Moreover, official intervention and private intervention are not independent of one another and may occur together. The cases of telecommunication infrastructures and television broadcasting are often advanced. It tends to extend to cover all digitised products such as the particularly attractive musical or audio-visual creations on the www. Finally, the economic theory of public property is itself based on a legal and political principle of constitutional value because of which all citizens must participate to an equal degree in the expenditure of the community.

This said, it is conceivable that the Internet and its components may be apprehended by means of these two concepts. However, and in spite of this, this confrontation would seem to lead inevitably to a dead end due to the nature and the technical characteristics of the Internet: its role as a universal communication program (IP protocols) and its essential non-proprietary character; the global dimension of the communication channels that it creates; the virtuality of the infrastructure of these channels; finally, the particularities of the services provided through its intervention with respect to the processes of communication, the interactivity. The Internet is not property in the legal sense, the services provided through its intervention are not restricted by national borders, all the people who use the Internet contribute to the service provided.

2 - The cul-de-sac of economic theory and the legal framework with respect to the Internet

The Internet is an inter-network, of a data-processing nature, that depends on the use of protocols of global communication (without regard to the specifications of the subjacent infrastructures). These protocols (TCP/IP) cannot be apprehended, as such as they are, by means of a concept of property, that in itself, from a legal point of view, already constitutes a first cul-de-sac. In fact, in law, a protocol relates to the generic category of data-processing programs. These programs may be subject to a right of ownership and accordingly to the protection granted by various national legislations to intellectual property. Considered as such, under French law they relate to the rights granted to literary and artistic works and copyright. They may be subject to protection as a patent, especially under American law. Emanating from research undertaken by the American Ministry of Defence, the Internet Protocol did not lead to appropriation by the State, which did not deposit a patent for it. It was subjected to the model of freeware (software subject to a free licence and a category that is difficult to position within the framework of French law), by which the inventor gives up his private rights and allows each licensee to use and improve on his creation, provided that this user and/or developer respects a certain number of conditions. In addition, the freeware cannot be sold as such and any modifications effected must be made available to the community. The licence is not opposed to the supply of paid services. The community is not limited, but open.

The result is that the IP as it appears today may not be regarded as something on which a right of ownership is exerted, as defined by the French Civil Code. Freeware does not fit into any category of known creations (including collaborative, composite or collective works). If one wishes to bypass this vacuum in French law with respect to current practice and yet retain the economic sense of the concept of property such as it is used to support the theory of public property and private property, this economic resource could be incorporated into the category of public property. The Internet would be regarded as non-exclusive property and non-competitive, financed by taxation imposed on American taxpayers. For all that, one cannot consider that it naturally constitutes property of a public nature. The IP could have been the object of private exploitation by a single operator (in fact, the American State tried twice to sell it and it was only the general disinterest of the telecommunications' operators of the time which led to the present situation). Moreover, the bringing together of the economic and legal approaches would imply the existence of the public utility of the Internet. Lastly, the consideration of the Internet through the concept of public property may not be retained, as such, insofar as public property is incorporated in the national framework of public financing. In any event, the Internet may not be regarded as public property by States other than the American State. If a public Internet service were to come into being in France, it would depend, partly on private property, partly on public property, and partly on the IP.

The inter-network or network of networks, created by the addition of an additional layer of protocols to the communications protocols, constitute a new type of communication channel, similar to the model of rivers, roads, radio waves, image broadcasting, and the cables of public operators. These communication channels share, nevertheless, several particularities. First, they are of a data-processing nature and depend partly (as regards the IP itself) on a virtual architecture in the sense that the addressing of the messages does not depend on the physical location of the machine, but on a virtual address or domain name. These domain names are managed by a non-profit-making organisation under American law, which leads to the consideration that in spite of the delegation of powers granted by this organisation to regional and/or national entities, the channels created cannot be apprehended at a national level. Potentially, the .fr could be deactivated on request of the American authorities (following the example of .iq during the second Gulf war). Could the French State begin to provide a public Internet service under these conditions? Conversely, in wanting to profit from such a service, the French State should contribute to the financing of these organisations from taxation. The financing is practised today on the basis of a charge (payment to private operators for the acquisition of a domain name), which serves to reinforce the idea that the Internet is not public property, in the economic sense. Nor is it public property within the meaning of French law. The French State cannot be regarded as owner of .fr or any other Internet domiciliation granted on its territory. Nor does the State have either the control of it (could one consider that people guilty of a transgression on the Internet might find themselves deprived of the right to have access, similar to the impossibility of being a company director or of carrying out a given activity?).

Unlike traditional communication channels, at first glance the Internet does not have the particularity of being part of the patrimony of the States, which it traverses. Waterways, roads, and radio waves, as they belong to the public domain, are under the responsibility of the State. Their management and their exploitation (public services) tend to be privatised, but are subordinated in one way or another to official control. The Internet supplants national borders and the distribution of patrimony between nations (it functions, moreover, on the basis of communication by packets travelling along different paths). One cannot, however, assume a complete separation of the Internet with respect to patrimony or public services, and this for two reasons. On the one hand, the Internet depends on the existence and use of subjacent networks (physical) which will be inter-connected. One of the strengths of the Internet is its capacity of development on the basis of pre-existing infrastructures that exist apart from the Internet. In addition, users express their personality there (their capacity and their status, they exchange information there, they have rights and are subject to obligations).

It is on the basis of the infrastructures and their uses that one can find a way to apply the concepts of public property and private property. In comparison to the networks used by the Internet (or which use the Internet), we note that they are, essentially, composed of private property (in the legal sense) and that this private property may or may not be allocated to a public service. Lastly, interconnection implies the use, in one way or another, private or not, of the public domain (even of space and zones which are outside the national territories). The public utility of the Internet can form a part of the equipment of the territory in broad band technology. It may also constitute a data and security service in the protection of property. The equipment and/or the control of the network form the basis for the supply of public services via the inter-network. The Internet, as such, is framed by the nature of the physical infrastructures, which support it, and by that of the contents that it conveys. They may be of a public or private nature. In the case of the former, the State assumes the responsibility for them, in the latter, the State must ensure that the use that is made of them does not contravene laws and regulations.

A third particularity of the new communication channels depends; in fact, on the services they render. On the one hand, these services have information in all its forms as their object, since it can be subjected to digitalisation and electromagnetic communication (in this they are unlike the carriage of people or physical goods, but, on the other hand, allow the remote expression of intention and contracting..). In addition, the services of electronic communication offered via the Internet are not assimilable with traditional communication services. The unique character of Internet services comes from the nature of the protocol itself: the model of interaction, interactivity. This second particularity of the Internet extends public services hand in hand with telecommunications (taxation authorities, social services, and all the administrative services dependent on information, the police). It is eminently suited to the characteristics of the protocol insofar as this specifies neither the services rendered, nor the location, nor the way in which one accesses the services. These services are the responsibility of the connected machines and the users. The communication established depends on the use of a model of data-processing interaction, known as the client-server relationship, integrated in the field of the science of data processing.

This model of interaction means that the economic resources provided by the Internet (services) do not depend solely on the protocol and, that, in other words, the economic resource that the Internet constitutes, depends on a shared responsibility (of all the users) and of a logic of creation and mixed exploitation (public, private). If the Internet, as such, de-stabilises traditional economic and legal constructions, because of its no-owner global character, its open and interactive character may constitute an element by which it can nevertheless be apprehended, as much as from an economic point of view as from a legal point of view. In fact, the link between the economic approach and the legal approach of the concepts of public property and private property is the common or not characteristic of the resource: the essential sharing of a given resource, its universal character. Moreover, there is a bond of cause and effect between the public financing (taxation, duties, royalties, price) and the public characteristic of a property or service, in the legal sense, and, conversely, a bond between the public characteristic of a property or service, in the economic sense, and the legal approach. These bonds are of a political nature. Lastly, in comparison with the realities described by concepts of public property and private property, it is always advisable to recall the distinction between what exists and that can be used or exploited in a market, and that that does not yet exist and that could or might not be the subject of commercial exploitation.

The result of these three assertions is that the Internet may be apprehended by comparing it with the concept of common property, which mitigates the deficiencies of the first two concepts. The legal approach to the concepts of public property and private property sins by its reference to the right of ownership (it does not cover property for which the model of owner exploitation was excluded, either because of public power, for example, relating to certain fields of knowledge, or because of a convention, such as the free licence in the case of freeware) and to uncertainties regarding making the Internet .a public service. The economic reference targets, in fact, the model of creation and exploitation of an economic resource (the possibility of demanding payment in kind, the efficiency of the free market as a model for an emergent resource). Generally, it is confronted by developments in data processing technologies. As a special case, the Internet could only constitute impure public property insofar as it cannot show the characteristics of non-excludability (access to the Internet is subordinated to the acquisition of a domain name) and of non-competitiveness (the use of the Internet supposes that the bandwidths are not saturated). Lastly, economic theory is limited by its reference to a model of specific financing represented by taxation. On the one hand, direct financing through taxation only concerns the research undertaken in the framework of the development of the IP and the installation of certain subjacent communication infrastructures. In addition, taxation and the public service, until the establishment of the contrary, remain under the yoke of territorially limited sovereignty, of an autonomous and independent authority, economically and institutionally. The States are in different positions taking into consideration their capacity for financing (level of imposition, organisation of imposition) and the needs they must satisfy. Can the Internet as a public service be limited by a geographical sphere? Can its financing be effected by way of a compulsory imposition at a national level?

The concept of common property has the advantage of borrowing by using the adjective ‘public', the nature of the benefit induced (it benefits everyone); not to be regarded solely as an economic consideration (matching needs and resources at the individual level); to call upon considerations of a political nature; to be detached from the national framework in which the adjective "public" encloses; not to be exclusive of public property or private property, but without excluding their concomitant application (there can be common public property, but also private property); to be close to the philosophy of the Internet; finally, to lay the foundations of the principles of governorship of the Internet. The common property (otherwise called global public property, in economic and social terms) traditionally concerns essential fields or those considered as such, health, basic human rights, the environment. So what about information highways? What can the model be and who assumes responsibility for it?

3 - The Internet and the common characteristic of a resource or property

The common characteristic of a property or a resource may relate to several realities. The adjective may, initially, target a physical reality. It is then used to indicate property or resources which exist outside any special public intervention (political decision to create and/or exploit in order to mitigate the absence of private initiative or its inefficiency) or private intervention (controlled by the law of a free market or not). This thus applies to water, the air, the sun, a landscape, electro-magnetic waves, or the energies created naturally by these elements, apart from any exploitation. It may also indicate a space, which concerns neither State control nor national territory, nor the private sphere, such as international waters, space, the moon. The adjective "common" denotes that such resources potentially benefit everyone (they may also be detrimental), but does not imply an equitable distribution (in particular in terms of access). Their common characteristic relates only partially to the public criterion, in the economic sense, since some of these sources show the characteristics of non-exclusiveness and non-competitiveness (landscape, sun and, to a certain extent, daylight), others do not (electromagnetic waves). It does not result from a public or private intervention, although the latter are not indifferent to their conservation or their maintenance (in particular, pollution). Legally, these resources do not belong to anyone and may be subject to appropriation or free use. In any event, they are geographically localised and may be regulated in favour of common wellbeing, that is understood in the sense of the general national interest, present and future, or even of the inherent rights of the people, in general (global approach to the environment, for example) or with the status of a nation state.

The adjective "common" may also cover a political reality or a social choice, in the sense that the common or shared characteristic arises from a particular perception of a given thing, within the framework of a collective and social choice (it may be in the common interest to protect a natural resource). This is thus evident in the intervention of the legislator to exclude private exploitation of certain scientific discoveries, fields of knowledge, the quality of the air, human rights. This also applies, and more generally, to public services. In this sense, the common characteristic implies an equitable distribution, or one that attempts to be equitable. Public service then represents the way in which public property must be generated, but also that of common property. Non-exclusiveness and non-competitiveness are organised through, but not necessarily associated with, financing from taxation. The political choice may be at a national level, but also, at an international level. One also sees the concept emerging of "global public property", that is defined by the BPEM association as "things to which people and peoples have the right, and that are produced and distributed under conditions of equity and freedom, that is effectively the very definition of public service, whatever the status of the companies which pursue this mission. Universal human and ecological rights are the rule, the legitimate international institutions are the guarantor, democracy is the permanent requirement, and social development is the source "This definition is presented as an alternative to economic theory which is no longer judged as a relevant framework for the determination of what is to be or not the subject of a public service. Within this framework, the common criterion assembles a community of individuals around a joint project implying the present and also the future.

In fact, the exclusion of science in the model of appropriation, just like public intervention or the creation of universal value, may lead potentially to an appropriation by everyone, or no one. Financing through taxation is essential only when the whole community must mitigate the deficits of private initiatives created by the decision to share or when the thing targeted concerns by its nature kingly missions (such as the establishment of the standards of behaviour in society). Limiting access only to those people having contributed to the emergence of the property depends either on a political choice or on the possibilities of control and compartmentalising of the resource (traversing the frontiers of knowledge, foreigners benefiting from street lighting). Certain interventions imply international action insofar as purely local initiatives would be ineffective (the fight against smallpox). On the other hand, local action is necessary as a factor of implementation and a primary condition of interaction (women's rights, child welfare). Taxation may also be necessary with respect to the global characteristic of the resource in order to finance international institutions as guarantors of the property in question. In this international context, the choice of taxation as a tool of financing also concerns a political choice (necessity or not for a payment in kind; participation by everyone; the nature of the interest pursued; State mediation in the financing). This political choice must, moreover, take into account the contributive capacities of each State. Taxation has the advantage of not subordinating the acquired right to individual contributive capacities. In any event, common resources assume the existence of a nationally guaranteed law and (in the case of global resources) of co-operation or consensus among States, and the adoption of universal values.

The common characteristic of a resource may also result from the choice by a private person or a community that, having a resource, places it at the disposal of all. This person or community may ensure creation, maintenance, and operation (distribution of food, of health services or education, free software). It may also place maintenance or exploitation under the responsibility of everyone, private or public representatives, or even to both at the same time. It may exclude commercial use or exploitation, authorise it without restriction or in a restrictive way. The concept of common property no longer relates then to a thing existing apart from an initiative or to a shared property, but to a thing which is deliberately withdrawn from the logic of the market. Such resources are distinguished from the cases previously mentioned (in particular the case of scientific knowledge) in that this exclusion is not governed by way of authority, and in particular is not framed legally. The model of these resources depends only on particular and contingent choices carried out within the framework of the initiative of the person having the resource originally. This inevitably raises difficulties as to the real rights and obligations of those beneficiaries who may dispose of, or, conversely, who are subject to such resources. They pose problems of dependence linked to the use of the resource. This resource, in the absence of being necessarily public (to constitute a right), becomes common in that it has an impact on the present and also on the future.

The Internet Protocol (IP) would be included in this last category. Its provision by the American State, then by the private organisation that assigns the technological regulation (ICANN) is comparable with food aid provided by a given State (apart from the international institutions), a private association, even through an individual initiative, to foreign populations. In this sense, these practices applied to the Internet have an undeniable pertinency. They could have had in common the dependence on the free provision of owned things, but it was seen that the Internet Protocol, due to the free licence of which it was the object, left the sphere of owned elements (to a certain extent it would thus have fallen into the public domain in the sense that information in the public domain is not susceptible to be appropriated). The result is that it would be comparable with natural common resources. It could, in particular, be perceived like a new space.

This assimilation gives birth to two questions. On the one hand, that of its conservation and its maintenance, which thus raises the question of the responsibility of States, taken individually, in the management of this common resource (the off-shore characteristic of a resource does not imply that it cannot be the object of management and, in particular, equitable agreements). In addition, and once the individual responsibility of States is established, there arises the question of the methods of official intervention to guarantee or organise its non-excludability and non-competitiveness. The characteristics of the Internet diffuse, without any doubt, the competence of States in a certain number of fields, including legally making IP a common resource. Nothing prohibits the consideration, for example, that because of the universal and interactive character of the communication which the protocol allows, that it should be excluded from the benefit of royalties (a work of the mind within the meaning of article L 122-2- 13°, "software" other than the communications protocols intended to interconnect networks or machines and depending on an interactive mode of communication), just as data-processing programs as such are excluded from being patentable inventions (for the moment). Consequently, the exploitation of future descendants of the IP might not be able to depend even on a free licence any more. Nothing prohibits managing the marketplace created as virtual territory on the basis of public international law.

If the decision to make communications protocols of the IP type a universal resource in the domain of knowledge may, in itself, be considered, under no circumstances should it be retroactive, which implies that other modes of intervention need to be imagined. The action of States concerning common resources may be founded on the fact that they benefit everyone (private and public people, and public and private people within the framework of public services) and that, in the inverse sense, the use that is made of it might in fact undermine the established order. Moreover, in the special case of the Internet, this resource is part of the responsibility of all the users and not only the person who provides the addressing service or who holds exclusivity (the royalty established for the domain names only concerns the IP address and not the service rendered as such). The use of the Internet in itself relates to the responsibility of States once their nationals take part in the functionalities of the network. The Internet can be compared to an international space once the exchanges that it permits are indifferent to physical borders, even while depending on infrastructures and machines located geographically, appropriated and/or used by individuals profiting from the status of a citizen (a different position would need to be considered and as foreseen by American legislation, in which the space created is essentially American territory and that as a result, the uses which are formed there should be subject to American jurisdiction). Beyond the international rules that serve to manage conflicts among laws, the applicable law on the network is that of all States. That being so, the search for solutions to the legal challenges of the Internet requires the establishment of principles and common values without which it will be impossible to ensure a stable legal framework (in particular, in terms of legal security).

The taking into account of the common characteristics of an existing thing independently of public or private appropriation of the thing considered is not absent from legal practice (the responsibility of States is not subordinated to the financing of the resource by public funds, in particular within the framework of the environment). The adjective "common" is not itself absent from traditional legal vocabulary that uses it to apply to certain elements of public or private patrimony, a special model. This protective and constraining model, in terms of freedom, applies through concepts of national common patrimony or the patrimony of humanity. The freedom in question here is that of property of individuals, but also, of States. The model offers a shared responsibility (being able, in particular, to result in the attribution of a public subsidy to the individuals or other States, the prohibition to attack the integrity of the property). The same remark may not be made with respect to property, but with respect to rights. The adjective "common" is then replaced by the characteristic "universal».

The establishment of a legal status for the Internet would imply that the latter is perceived from two complementary points of view: on the one hand, from that of the equipment that supports it, on the other hand, from that of the people who use it. Beyond the legally categorical national or Community models, to which these two components (objects and subjects) are subject, they must be regarded as forming an indissociable whole, having to be managed in the same way as common property (that that affects the present and the future and which carries the potential for a choice by society). Certainly, the central element of this indivisibility lies in the shared use of a protocol whose legal nature is difficult to determine, but which is perceived by way of a category of property in which is embraced the concept of "total public goods" as defined by the United Nations Development Programme (UNDP). They consist of things the effects of which go beyond national borders, generations, cultural differences, the distinction between rich and poor. It is the same for sickness. It is also the same for peace, humanitarian values, economic development. In fact, it is the same for global information highways. The framework for management of this common property must be international and representative of all of the actors of the network.

To make of the Internet, a common resource, for communication and a basic right, as in the case of health, implies that the nation states are able to guarantee their nationals the right of access to a virtual inter-network and the right to use this access within the framework of their social relations. The result is that ICANN may become an international institution, or be integrated within such an institution, in which would participate a fair proportion of all States, but also representatives of civil society (access providers, suppliers of infrastructures, businesspeople, users). Within the framework of the actions of individual States, the public authorities must guarantee on their territory non-competitiveness and also non-excludability at both the level of the supports and the contents. This guarantee must be granted from a technical point of view and from a financial point of view. From the financial point of view, access to the Internet may be assured by the provision of public broad-band access points equipped with the tools necessary for their use (address and certification) within the framework of a public service. Concerning the mode of financing of the latter, and bearing in mind the situation of the public finances, it is advisable to remember that the concept of public service does not necessarily imply financing through taxation, nor establishment of a monopoly, nor even the exclusion of the law of the free market. The use of taxation as a model of financing results either from the public character of the property, in the economic sense, or from the obligation to use this property (as can be the case as regards education). As regards public service, the exemption from payment (understood in the legal sense, in the sense where the financing is assured by compulsory appropriation, without a definite payment in kind, perceived in a definitive manner and officially, according to the contributive capacity of each individual) goes hand in hand with the obligation to use the service.

In this respect, particular attention must be paid to the obligation to resort to tele-procedures, to the right to administrative tele-procedures, and in particular, to the equipment of these latter (access points but also equipment for certification). Beyond the political will, it remains to be known whether the State (and taxpayers) have a financial base adequate to guarantee offering the Internet as a true public service.

(January 2005)