Vox Internet - Programme de recherche soutenu par l'ANR

Internet regulation and governance

Françoise MASSIT-FOLLEA — 2005-06-26T22:00:00Z

Only rather recently did the question of Internet governance come to the forefront of the international political agenda. Several studies [1] have shown that its appearance as the priority during the first stage of the World Summit on the Information Society (WSIS), held in Geneva in December 2003, was as unexpected as it was decisive for the orientation of the debates. There are two large families of explanation for this: on one hand, the risk that the conventional rights of sovereign States would be "run over" by marginal regulations or criminal practices, both of which take place outside their territories; [2] on the other hand, a growing awareness about the numerous regimes and the heterogeneous mechanisms in the ground rules necessary for this new socio-technical system - the Internet - to work properly. By making the Internet the motor of the post-industrial society and by vigorously promoting its use, governments have entered into a game that had not previously involved them much, since regulating the Internet involved mostly private experts, companies and the netiquette of network users.

This technological, industrial and social innovation has risen to the very top of the major public policy priorities. [3] As a result, the desire to correct certain inconsistencies, gaps or dangers in the current situation has become part of the international political agenda. A certain number of tensions have also resulted. [4] Due to its UN framework, the Summit had as prerequisites the plurality of the actors and the equal acceptability of their viewpoints. The debates that resulted, whether formal or informal, whether included in the official program or led in parallel, emphasize the need to coordinate, if not harmonize, complex balances of power.

The third part of the UN Working Group on Internet Governance's mandate (see the introductory chapter) calls for it “to investigate and make proposals for action as appropriate”. The keywords of this mission are "open and inclusive process," "internationalization" and "multistakeholderism." These terms presuppose a regulatory ambition that resolves controversy - if not open conflicts - between the territorial levels (whether national, regional or international) and sector interests (States, market, civil society, all of which are heterogeneous in their expectations and capabilities), in the name of an agreement on a concept of general interest. The problem would then be going from the implicitness of values to the explicitness of a series of agreements.

At this stage in preparing the Tunis Summit, is describing Internet governance as a de facto state (or even attempts to model it) sufficient to get close to it? We seem to be reaching the limits of a generous geo-strategic utopia mixed with a procedural vision of the management of public affairs and an instrumental approach to communication that skips over the question of the reality of power.

As mentioned above, the last session of the Vox Internet seminar, dedicated to the formal approaches to governance, felt the temptation of drifting towards Global ICT Policy several times, if not towards "world governance" in the larger sense. [5] But this session did allow two essential questions to be answered:

The distinction between "governance of the Internet" and "governance via the Internet" [6] enables a narrow definition (the management of technical resources) and a broader view (regulating contents and the role of public policy) to be opposed; but the validity of this distinction does not withstand either the test of reality or the search for legitimacy: the technical-political pairing is indissociable;

Examination of the principles and methods of self-regulation and co-regulation applied to the Internet casts doubt on the very notion of governance in favor of questioning how powers are constituted; today it is rather a matter of re-regulation the foundations of which are masked, ignored or even denied.

Inside the nebulous "Internet governance" there coexist different regulatory models, more or less founded in the law, more or less specialized, more or less effective. We will not return to the particular, and in many respects emblematic, case of ICANN: the controversies over its legitimacy, its ability to operate and its future have fueled the greater part of research work on Internet governance in the past years and still provide the essential fuel for debates within the WSIS regarding the management of the technical resources of the Internet, international relations and the place of users in governance. We are only touching on the legislative effervescence, more or less coordinated, among sovereign States. Thus we leave aside the examination of all the contracts, conventions, rules and agreements, both public and private, national and international, which make up the background of the daily functioning of the Internet; an exhaustive study of this topic remains to be conducted.

However, we are first interested in the shape of self-regulation, then in the co-regulation of the Internet, using the examples of the French Internet Rights Forum [7] (presented to us by Jean Gonié) and the Belgium Internet Rights Observatory [8] (presented by Katia Bodart). Both are conceived as alternatives to the classic legislative approach exercised within a national or intergovernmental framework.

The self-regulatory model

As Christopher T. Marsden mentioned during the seventh session of the seminar, the self-regulatory model presided over the birth and earliest developments of the network, in the context of collaborative peer research involving computer scientists and engineers, public laboratories and innovative industrials. [9] This model was maintained during the expansion phase of the Internet, both for the creation of protocols and standards (devolved to informal associations of experts) and for technical resource management (the creation of ICANN in 1998). It evolved progressively as the functionalities of the Internet grew exponentially and its use became widespread, [10] especially due to the hopes placed in the "information society" in terms of economic growth and revitalization of social links.

Today the notion of self-regulation has several contours. It means keeping State intervention at a distance (by means of the market and civil society), exclusive confidence in the rationality of the market, and producing a new mode of governing general affairs based on shared responsibilities. The deepest elements of understanding come to us from Belgium, with the works of Jacques Berleur's research team on the relations between computer science and ethics and Jacques Lenoble's on the sources and arrangements of normativity. Their primary interest consists in taking into account the dual technical and socio-political basis for the behavior of actors on the networks.

We can identify two forms of self-regulation: spontaneous and delegated. The first covers codes of good conduct and other "ethical" commitments made by the professional sectors (private and public), the second is illustrated by ICANN (or its current layout, in any case). These two forms have in common the fact that they do not resort to the law from the outset, but instead seek collectively to create norms for action by sector, resting on a consensus established around principles and solutions, expressed by private contracts. In the words of Michel Coipel, [11] self-regulation is presented as "a legal technique for the creation of rules... drafted by those the rules apply to or by their representatives."

But self-regulation faces two limits. For industrials, it is often equivalent to a measure of self-defense against possible legal attacks; moreover, the rule is not very strict if the clauses are not respected and may always be broken if it is in the company's interest. For governments, it so results that resorting to professional ethics has the main role of doing away with any obstacles to electronic trade on the Internet, to such an extent that public intervention is asked to limit itself to protecting particular heterogeneous interests. [12]

Concerning the circulation of illicit or harmful contents on the web (racism, child pornography, defamation, etc.), the European Commission has established an "Action Plan for a Safer Internet" [13] since 1999. Among other measures, it specifically encourages ISPs to use self-regulation. [14] But at the same time, the Council of Europe Convention on Cybercrime was being discussed, which includes much more classic sanctioning measures, without the balance between responsibility and freedom being any more clearly founded. [15]

In the realm of intellectual property, where ever more ingenious systems of free circulation and digital data manipulation confront the economic interests of copyright holders, [16] we are seeing the appearance of initiatives close to self-regulation on the side of the users : for instance, the proposals of the Free Software Foundation to agree on "good practices" of free software, or the creation of the Creative Commons license to favor the online distribution of works (this license proposes the choice between several copyright protection systems). [17] This co-construction of regulation between supply and demand, which does not rely on any legal obligation or restriction but on a "horizontal" agreement among users, has a great deal of trouble asserting its legitimacy when faced with the established property right regulations and the dominant players who benefit from them. This reinforces radical positions where the notion of confidence (generated among users) replaces that of security (imposed by the dominant powers) for the future of the network of networks. Thus, in a recent article, it could be read: "The risks involved in an Internet that makes peers accountable to one another are much lower than the risks of empowering any centralized global authority - private or public - to make connection decisions for individuals." [18]

The co-regulatory model

The co-regulation process is distinguished from self-regulation, or rather comple-mentary to it, because it maintains the role of the State "next to and in relation with the forces of Internet and the information society." [19] As an attempt to discern the contours of a new public/private partnership whose normative value is still uncertain, we will examine two authorities that specifically stake a claim to this concept in order to further Internet governance.

Two ad hoc organisms have been created in Europe: in May 2001, in France, the Internet Rights Forum (FDI), an association under the 1901 law supported by the Prime Minister and funded with public money, whose slogan is "Let's build Internet civility together"; in October of the same year, in Belgium, the Internet Rights Observatory (ODI), founded by a royal ordinance and placed under the supervision of the Minister of the Economy, with the slogan "The Internet in full confidence."

These two organisms have similar missions: organizing the cooperation among actors, increasing public awareness and making proposals to the public powers about topics related to the Internet (protecting minors or privacy, electronic government, electronic commerce, among other examples). They have similar organizational and operational modes: a board of directors and multi-partner volunteer working groups (companies, professional associations, users' associations, academia, civil servants), a full-time staff with primarily legal skills, public information and online debating, publishing reports and recommendations intended to define responsibilities and, consequently, to clarify public policy. Their work topics are sometimes designated by public autorities, and sometimes chosen of their own initiatives. Since 2003, a co-investment of the two organisms in the creation of a European Forum of Co-Regulation can be added to this list; to date, this Forum includes eight partners of various statuses. [20]

In the background of these authorities, the building of a network of actors has been developed as a new public policy procedure.

At the end of the 1990s, several scandals involving illicit contents made public via the web cast doubt on the effectiveness of national jurisdictions to confront a new risk: an "outlaw" Internet. In France, a report by the Conseil d''État ("Internet et les réseaux numériques" [21]), followed by a report by National Assembly member Christian Paul ("Du droit et des libertés sur l'Internet" [22]) concluded that a new institutional approach was necessary, with regard to the Internet, to make the law enforceable. This is co-regulation, which intends to be "a middle ground between too much State and too much freedom." [23] Promoted by an organism that plays the role of mediator between the public and private actors of the Internet, this form of governance is based on negotiating norms in "a collective adventure" that aims to "maintain a balance between self-regulation and State regulation, through open and pragmatic discussion." [24] This free speech is supposed to lead to both moral and rational efficiency, notwithstanding the limits of willingness of the parties present, [25] the filters of expertise, the uncertain weight of recommendations both on political decision-making and the "labeling" of sales practices. In sum, "It is the deliberative process that must extract public virtue," [26] at the price of fragmenting public space so as to institutionalize diverging interests in the hope that they will converge under the auspices of security and civility.

Brought down to the territories of Internet deployment, co-regulation, according to its own promoters, "figures among the means to reduce the divide between network space, which is worldwide, and democratic space, which remains national or continental." [27] For the time being, the ambition is limited to the national and European scales, but it seems to follow the contours of soft law prevalent in the US. In its dual quest for legitimacy and effectiveness, co-regulation is thus at great risk of being manipulated by politicians or lobbyists. Optimistically assuming equality among the parties present, the experiment of "grafting" ruling power and contractual Internet practices carries the risk of being rejected for many different reasons.

Therefore, our analysis is as follows: these models are not so much alternatives as complements for producing laws, for self-regulation (the first case) can only impose itself if it is relayed by law, and co-regulation (the second case) has the goal of clarifying and reassuring lawmakers. [28] We would add that, in this type of practice, the "technical grammar" of the Internet (protocols and standards, data transfer infrastructures, routers, addressing and naming codes, etc.) seems to be taken into account as an intangible given and not as a certain state of technology and power at a certain time. This gives any of the "arrangements" obtained a temporary aspect and introduces a risk of rapid obsolescence into all legislative production.

Lacking to question the basis for the balance of powers between the law, uses, the Lex Mercatoria and the Lex Informatica, self-regulation as well as co-regulation cannot resolve the conflicts of norms in the long term; these models come up against the absence of principles that would at least allow norms to be clearly and collectively prioritized, if not harmonized. [29]

THE "SPAM" QUESTION

If we leave aside the domain of organisms to touch on the themes of regulation, one example will allow us to complete our comments. The example is that of "spam," or unsolicited email (usually for sales purposes). [30] Spam has been studied on the European level by Oxford University's Socio-Legal Studies Centre and the question of spam has fueled Chris Marsden's analysis. This is one of the favorite subjects of public authorities [31] because it is familiar to everyone (spam "annoys" even the average user) and is a concrete example of network dysfunction - and as a result, of the need to regulate the network. Different facts circulate: spam represented on average 65% of all email sent in 2004, 52% of web surfers have clicked at least once on a spam to see its contents, the biggest spammers are in Florida and Russia, spam is the major reason why people in industrialized countries quit using the Internet and also the reason behind the low use of Internet in less developed areas with slower connections, etc. So spam and spammers must be gotten rid of online exchanges to go back to fluidness and confidence.

The Action Plan adopted by the WSIS in Geneva recommends taking "appropriate action on spam at national and international levels" in paragraph C5d. And what else? Although AOL and Microsoft declare that they block millions of spam a day through technical means, although the UK is attempting to promote its London Action Plan on the international level, although the European Union has issued a directive about spam and the ASEM has held a specific seminar about it, although the OECD has made an anti-spam "toolbox" available, and although the G8 debates have seized upon it, spam continues to resist all forms of regulation. Software solutions, laws, company or inter-company charters, public awareness and calls for vigilance by web surfers - none of these approaches [32] has worked. Is this the perfect symbol of the impossibility of Internet governance?

In the list of proposed remedies, the first priority concerns finding out who is responsible. The second, which measures should be adopted. In both cases, governments, service providers and consumers do not have the same obligations or capabilities. And while a difficult international coordination is attempting to be set up, the self-regulation promoted as a lesser evil often leads to proprietary "default" filters used by ISPs, which reduce competition and freedom. We believe that the general focus on this subject works somewhat as a smokescreen.

Chris Marsden's proposed analysis reveals that, if a practical system for regulating Internet contents can exist, this regulation of a technical nature is in the hands of a limited number of broadband holders. [33] It is independent of public policy and leaves intact the question of maintaining democratic principles while using regulatory powers. Here the problems of the Internet emphasize the alternative introduced by the governance of socio-technical processes: between normative regulation according to democratic procedures, where a new framework must be built, and positive regulation according to market procedures, with a renewed risk of domination.

A debate to be continued

In 2001, the contemporary crisis in regulation inspired a report entitled "Governance in the European Union" [34] that envisaged paths for reforming the European institutions based on a "procedural rationality" in which "the opinions of the people concerned are not an obstacle to the effectiveness of a decision [but] an essential ingredient." Beyond the question of "how" to govern well, there was the question of finding out " what ‘governing well' actually means”. Among the answers given, the British contribution mentioned: "Governing thus entails modifying the environment in which social actors move, i.e while not necessarily constraining the players, at least refusing to fetichize the circumstances in which they interact." [35] The new governance should avoid two pitfalls: "formalism pays insufficient attention to the context in which the rule is applied and subjectivism is harmful from the point of view of the security that the various parties will expect." [36] The ambition seems to have failed and, as far as the Internet is concerned, other positions must be envisaged.

The concern for "coordination" among interests emphasized by ICANN, a system closer to the current state of affairs than that of "governance," do not lead to a consensus accepted by all parties. The current system of representation for the actors of the Internet lacks in reflexivity and openness. In this sense, it holds back the expression of a general universal will and benefits the experts and industrial and commercial interests that currently run the network and services. Furthermore, the opinion of experts in the technical organisms concerned (ICANN, IETF, IAB, RiRs) is often biased by their professional association with commercial or industrial stakeholders. The central question of the WSIS is how to structure, represent and regulate flexible, multiple organisms that are charged with defining and deploying Internet norms on the national, regional and international levels. The Vox Internet seminar showed the current state of the debate on the importance but also the limitations of the role of governments in this matter.

Seeing the different and often contrasting positions, or even in direct opposition, it would seem that the decisions of the national and international public authorities concerning the management of the Internet are not sufficiently grounded in the objective and transparent information and facts on industrial and commercial strategy, nor on the reality of the day-to-day and multiple practices of Internet users. Competition is not in fact being regulated at this level, nor is it effectively deployed. Moreover, public decisions are not sufficiently resulting from the technological forecasts for the middle and long-term (the current debates on the "Lisbon strategy" show the European limits in this area). Thus the decisions made by a number of advanced Western and Asian countries tend to hold to the status quo, appealing to notions of security and stability that guarantee the established interests of well-identified countries or companies. But for other countries, especially large countries with emerging economies, the Internet is considered to be a "block of the future," a potential at everyone's disposal. It also constitutes a means for redefining multilateralism for the benefit of new entities and regional blocks.

In terms of public opinion, the actors' positions and forecasts result from a continuous plan of events that the press and media qualify as "Internet policy and economy." The Clinton-Gore years were emblematic for their emphasis on technical progress to justify a political program. However, the political and market decisions linked to the Internet most often interface without sufficient readability, creating a loop of self-referencing cut off from any true democratic control. This shortcoming either fuels a positive effect, a "self-fulfilling prophecy" (Grand Narrative, Internet Ideology), linked to progress, jobs and growth, or the inverse negative effect, as when the speculative bubble burst. These opinion effects play a non-negligible role in the ongoing debates - hence the importance of clarifying the foundations of the Internet system.

In terms of use, we cannot reason in terms of simple consumption of goods and services (even in a renewed form of consumption). The history of the Internet continues to be made via "bottom-up innovations." [37] These are characterized most often by a mixture of individual and collective uses, but also by the growing integration of developments resulting from free software in commercial applications. Then the network sociability imposes itself over individual use, often encompassing. In so doing, it multiplies the capacity for innovation. This can allow the capacities of resistance to be reinforced or the rise of alternatives to the existing economic and political system. But it can also give the latter new advantages for creating wealth and jobs.

In sum, the lack of a theoretical framework for analysis causes the current debates to be overshadowed. It harms, perhaps purposely, the outcome for a quick and fair international settlement to the question of Internet governance. In this perspective, the preoccupation of creating a lasting corpus of stable and equitable norms, corresponding to the interests of the largest number, runs the risk of being thwarted by the ambiguity of the sought-after political and social agreement. Among stakeholders and governments, much tension results from the parallelism between the equivalence of a system of rules prescribed by treaty or laws, and a system of conventions resulting from flexible agreements among communities of actors.

THEREFORE, IN TERMS OF RESEARCH, IT WOULD BE APPROPRIATE TO REINFORCE AN EPISTEMOLOGICAL, MULTIDISCIPLINARY APPROACH AT THE POINT WHERE SCIENTIFIC AND NORMATIVE APPROACHES MEET, THUS ALLOWING CLARIFICATION OF THE POSSIBLE MODELS FOR AGREEMENT AMONG THE PARTIES. TO DO THIS, ONE MIGHT IMAGINE ESTABLISHING THE LARGE CATEGORIES OF A COLLECTIVE REFERENCE SYSTEM LINKED TO INTERNET USES. MORE THAN THE A PRIORI DEFINITION OF CO-REGULATION OR MULTI-GOVERNANCE, THIS WOULD BE AN ANALYSIS OF THE FIELDS OF "GOVERNMENTALITY" AND TECHNICAL, SOCIAL AND LEGAL REGULATION. THIS PROCESS MIGHT INSPIRE THE DRAFTING OF AN "INTERNET CHART," WHICH A GROWING NUMBER OF ACTORS HAVE BEEN CALLING FOR. ITS OBJECTIVE WOULD BE TO ENABLE ALL VIEWPOINTS TO CONVERGE INTO A COMMON MATRIX, WHILE ENABLING THE INTERNATIONAL COMMUNITY TO AGREE UPON THE CONDITIONS AND INSTRUMENTS NEEDED FOR A TECHNICAL AND POLITICAL BALANCE OF THE MANAGEMENT AND USE OF THE COMMON GOOD THAT THE INTERNET IS.

PATHS FOR FURTHER RESEARCH

In the end, Internet governance seems to be less an "institutional mirage" [38] than a notion and tool that brings fundamental political questions to the forefront for anyone who wishes to address them: How can a society be built on diverse conflicting freedoms? How can the sources of normativity be structured? How can the two requirements of innovation and democracy be guaranteed on a global scale and in the long term?

Within the multiple contributions made to the ad hoc WSIS Working Group, there are descriptive analyses, often very thorough, of the actors, authorities and issues of Internet governance. [39] The official inventory of "public policy issues" alone is rather dizzying due to the number of items and the total lack of ranking (see the list given in the appendix to this chapter). In the WSIS process, the emphasis placed on such an inventory of sometimes contradictory principles concerning the information society may lead to an impasse: Would it be question of establishing a list of priorities between freedom of information, intellectual property rights, trademarks and copyrights, the fight against piracy and spam, respect of identities, multilingualism, universal access, the war on poverty, etc.? Who would have the legitimacy needed to propose such a list?

Even if they sometimes try their hand at forecasting models or scenarios, these documents are limited by the absence of a theoretical foundation for the term "governance." Yet indeed, if the notion is basically a vague process, it seems that much more necessary to develop a stringent research process, the lines of which are already sketched out. Several of these became apparent during the work of the Vox Internet seminar, and they were worked on by teams that were relatively unaware of one another before their meeting in the Vox Internet seminar.

The first field of useful studies analyze the notion of the "State as regulator" as an expression and as a technique, somewhere between a principle of social cohesion, an essential instrument of social development or a modest referee in the game of economics. [40]

The notion of "public/private partnership," for example, though quite usaul, merits being questioned independently of the circumstances and actors involved in it. Likewise for the idea of "contract": Could the cascade of private or mixed contracts that organize the way the Internet currently functions become part of a new "social contract" in the Enlightenment sense of the word?

A second path for research aims to confront the "soft" notion of "governance" with the more complex, but perhaps more fertile, notion of "governmentality."

What is meant by this is a questioning of the relation between power and society, in line with Michel Foucault's contributions, which interest a growing number of political scientists. [41] Broaching Internet governance through this path requires a process that Sylvain Meyet has very much wished to sketch out, in terms of techniques and instruments forming a specific rationality, not exclusively centered on the institutional actors, enabling an understanding of the governing of free actors and the limits of a strictly legal system. This link to Foucault can be found in many research works in English, including for example Annette D. Berensford's research on Internet fraud deterrence. [42] And we could not fail to mention how much the "progress" in biometric identification echoes the body's status in the "bio-power" analyzed by Foucault.

A third direction has been opened up by the renewed debate between normative regulation and positive regulation and the requestioning of the notion of reflexivity, launched by internationally known Belgian research teams.

"In the domain of Internet regulation, a [certain] form of flexibility is being mobilized on the level of the technical actors in the debates on private life, content regulation and the problems of intellectual property rights. On the other hand, on an institutional level, organizational learning processes are being envisaged through technical projections or the creation of ethical committees within the international professional associations. However, in both cases, the conditions for acquiring capacity, or even for inferring capacity, are not drafted for themselves." [43]

These actors' capacities would need to be evaluated, as Herbert Burkert has suggested, according to a benchmarking technique that would require a process leading to "legitimacy and justification."

This would mean relating all problems - even the most technical ones - and all their solutions to the imperatives included in the Declaration of Principles and the Action Plan adopted by the UN at the end of the first World Summit on the Information Society. The Internet would merit being managed on the international level in a "multilateral, transparent and democratic" fashion, and priority could be given to "multi-governance" or "multi-regulations," whether by sector or geographic area. This approach to Internet governance as a "miscellaneous assembly of diverse interconnected circles in which discussions and decisions are made on resolutions that involve the stakeholders of each circle" would be "in tune with the spirit of the Internet and its decentralized topology." [44]

Such an evaluation work would perhaps remove the apolitical aspects of the notion of governance. It might result in actions able to correct the asymmetries, to involve all the actors legitimately and responsibly, and to avoid cordoning off innovation. It would be up to the strategists to agree on the choice of the "dynamic nucleus" necessary for coordination and to shelter it properly.

Another field is thus tackled: international law.

If there exists no global judicial order, the law is nevertheless in the process of becoming more international through the extension of norms to different scales, with the multiplicity of treaties, systems and conventions. Numerous international and supra-national organizations are confronted with Internet issues in the course of their most ordinary missions: the International Telecommunications Union for communications infrastructure, UNESCO for cultural and linguistic diversity, WIPO for the ownership of online contents, and for domain name rights assimilated to trademarks, to name only a few. However, beyond these institutionalized structures, the perspective of the Internet as a global facilitybreathes new life into the issue of "common goods" [45] and their legal status. If, as Mireille Delmas-Marty has said, some indetermination is necessary at the current stage, it is because between human rights and market rights we have not yet managed to set up pluralism, to redefine power and to agree on a common symbolics. [46]

APPENDIX

Key Issues

(Working Group on Internet Governance - UN, Geneva, April 2005)

1. Issues relating to infrastructural issues and the management of critical Internet resources, including administration of the domain name system and IP addresses, administration of the Root server system, technical standards, peering and inter-connection, telecommunications infrastructure including innovative and converged technologies, as well as multilingualization. These issues are matters of direct relevance to Internet Governance falling within the ambit of existing organisations with responsibility for these matters.

Physical and Secured infrastructure

Telecommunications infrastructure, broadband access

VoIP

Peering and interconnection

Spectrum policy

Technical standards

Logical infrastructure

Administration of Internet names

Administration of IP addresses

Administration of root server system

Multilingualization of Internet naming systems

Spam

Cybersecurity, cybercrime

Security of network and information systems

Critical infrastructure protection

Applicable jurisdiction, cross border coordination

Exemption for ISPs of third party liabilities

National policies & regulations

Competition policy, liberalization, privatization, regulations

Consumer, user protection, privacy

Electronic authentication

Unlawful content and practices

Access protection

Intellectual property rights

Dispute resolution

E-commerce and taxation of e-commerce

E-Government and privacy

Freedom of information and media

4. Issues relating to developmental aspects of Internet governance, in particular capacity building in developing countries, gender issues and other access concerns.

Affordable & universal access

Education, human capacity building

Internet leased line costs

National infrastructure development

Cultural and linguistic diversity

Social dimensions and inclusion

Open-source and free software

Content accessibility

[1] See for example Claudia Padovani and Arjuna Tuzzi, "Changing modes of participation and communication in an international political environment. Looking at the World Summit on the Information Society as a communicative process," Communication at the IPSA Congress (International Political Science Association), Durban, July 2003.

[2] See Françoise Massit-Folléa, "De la régulation à la gouvernance de l'internet, quel rôle pour les usagers-citoyens ?" in "La gouvernance d'Internet" (Richard Delmas and Françoise Massit-Folléa, dir.), Les Cahiers du numérique, vol. 3 no. 2 (Paris, Hermès-Lavoisier, 2002).

[3] Chris Marsden's presentation showed how much "the synergy between the two issues of innovation and democratization" has until now been seldom addressed.

[4] Which the events of 11 September 2001 have focused on the notion of "national security."

[5] "We do not have a problem with cyberspace governance, we have a problem with governance in general," is a favorite phrase by Lawrence Lessig, author of Code and other Laws of Cyberspace (Basic Books, 1999) and The Future of Ideas: the Fate of the Commons (Random House, 2002).

[6] The English term "Internet governance" is effectively ambiguous.

[7] See www.foruminternet.org

[8] See www.internet-observatory.be

[9] See for example Patrice Flichy, "La République des informaticiens," Champs culturels no. 11, June 2000; Pierre Mounier, "Les maîtres du réseau" (La Découverte, 2002).

[10] At the very least for developed areas and populations with access to the necessary material and cognitive capital.

[11] "Quelques réflexions sur le droit et ses rapports avec d'autres régulations de la vie sociale," in Gouvernance de la société de l'information, Cahiers du Centre de recherches Informatique et Droit, no. 22 (Bruylant / Namur UP, 2002).

[12] The users are only consulted and informed on rare occasions, the telecommunications carriers do not behave like content editors, etc. See the recent launch of the "net+sûr" (safer net) label by the French ISPs, sponsored by the Ministry of Industry (http://www.afa-france.com/p_20050208.html).

[13] Safer Internet Action Plan, Decision 276/1999

[14] For an analysis of the question, along with recommendations, see the 30 April 2004 report by the PCMLP (Programme in Comparative Media Law and Policy of the Oxford University Centre for Socio-Legal Studies) entitled "Self-regulation of Digital Media converging on the Internet: Industry Codes of Conducts in Sectoral Analysis."

[15] This was seen in France during discussion surrounding the Loi sur la confiance dans l'économie numérique. Let us add that Internet users in many countries pay with their freedom an anti-democratic definition of cybercrime.

[16] We are speaking of course about peer-to-peer, a form of "piracy" that should not be confused with large-scale industrial espionage.

[17] The French version was recently launched; see http://fr. creativecommons.org.

[18] David R. Johnson, Susan P. Crawford and John G. Palfrey, Jr., "The Accountable Internet: Peer Production of Internet Governance," Virginia Journal of Law & Technology Association, vol. 9, no. 9 (Summer 2004). Thanks go out to Herbert Burkert for pointing out this article.

[19] In Jacques Berleur and Robert Queck, foreword to Gouvernance de la société de l'information, op. cit.

[20] See http://network.foruminternet.org

[21] Paris, La Documentation française, 1998.

[22] Paris, La Documentation française, 2000.

[23] Isabelle Falque-Pierrotin, president and founder of FDI, Le Monde 27 November 1999, quoted by Amar Lakel in his article "La gouvernance de l'internet : vers un modèle de co-régulation," in Jean Mouchon (dir.), Mutations de la démocratie. Des textes fondateurs à l'émergence des nouvelles pratiques (Paris, Ed. L'esprit du livre, 2005).

[24] Christian Paul, op. cit.

[25] When music publishers refuse to attend a working group's meeting on peer-to-peer, the debate is adjourned...

[26] Amar Lakel, op. cit.

[27] idem footnote 26.

[28] If not of providing them with an alibi of democratic consultation.

[29] See Éric Brousseau's article in "Gouvernance de la société de l'information," op. cit.

[30] In a 14 October 1999 report entitled "Le publipostage électronique et la protection des données personnelles," the Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) defines spam as "the massive and sometimes repetitive sending of unsolicited email to persons with which the sender has never been in contact and whose email addresses have been collected in an irregular way."

[31] The question of intellectual property rights is the favorite subject for concern, shared with the industrial sector.

[32] Here we find the four “spheres” that make up the social order of the Internet, according to Lawrence Lessig.

[33] At the top of the list appear the historic telecommunications operators and former national monopolies.

[34] "La gouvernance dans l'Union Européenne," Les Cahiers de la Cellule de Prospective, Commission européenne, 2001.

[35] Introduction, p. 22.

[36] Idem, p. 26.

[37] This is one of the research topics of the sociologist Dominique Cardon at the France Telecom R&D lab.

[38] The expression comes from Paul Mathias, 12 April 2005 session of his seminar "L'internet : questions de droit," Collège international de Philosophie.

[39] See www.wgig.org and, for a first assessment, www.diplomacy.edu.

[40] See, among other perspectives, Jacques Chevalier "L'État régulateur," in Revue française d'administration publique, no. 111, 2004.

[41] See the recent colloquium organized by the Association française des Sciences politiques and the Centre interdisciplinaire de recherche comparative en sciences sociales: "Le politique vu avec Foucault" (www.asfp.msh-paris.fr/activite/diversasfp/collfoucault05).

[42] "Foucault's theory and the deterrence of Internet fraud," in Administration & Society, vol. 35 no. 1, March 2003.

[43] According to Tom Dedeurwaerdere's words during the first session of the seminar (FUNDP, 2005-2006) "Raison technique, raison éthique et gouvernance" in homage to Jacques Berleur. See the program on www. info.fundp.ac.be/communication_societe.

[44] Looec Damilaville, "Vers une multi-gouvernance d'Internet ?" DNS News no. 81, January 2005.

[45] See for example "Le bien commun comme réponse politique à la mondialisation," under the direction of Olivier Delas and Christian Deblock (Editions Bruylant, 2003).

[46] Comments excerpted from her inaugural lecture as Chair of Comparative Legal Studies and Internationalization of Law at the Collège de France, "Les forces imaginantes du droit : le relatif et l'universel" (Fayard, 2003).

Régulation et gouvernance de l'Internet

Françoise MASSIT-FOLLEA — 2005-06-23T22:00:00Z

C'est assez récemment que la question de la gouvernance de l'internet est arrivée au premier plan de l'agenda politique international. Plusieurs études [1] ont montré que son apparition comme thème prioritaire lors de la première étape du Sommet mondial sur la société de l'information (Genève, décembre 2003) fut aussi inattendue que décisive pour l'orientation des débats. Deux grandes familles d'explication à cela : d'une part l'accumulation d'occasions de « débordement » du droit conventionnel des Etats souverains par des réglementations marginales ou des pratiques délictueuses ayant en commun d'être extra-territorialisées [2] ; d'autre part la conscience croissante de la multiplicité des régimes et de l'hétérogénéité des mécanismes à l'œuvre dans les règles du jeu nécessaires au bon fonctionnement de ce nouveau système socio-technique qu'est l'internet. En faisant de l'internet le moteur de la société post-industrielle et en promouvant vigoureusement son usage, les gouvernements sont entrés dans une partie qui les engageait peu jusqu'alors, puisque la régulation de l'internet associait avant tout des experts privés, des entreprises et la netiquette des usagers des réseaux.

L'avènement de cette innovation technique, industrielle et sociale au premier rang des questions majeures de politique publique [3] a inscrit sur l'agenda politique international la volonté de corriger certaines incohérences, lacunes ou dangers de la situation actuelle. Et provoqué un certain nombre de crispations [4]. Le cadre onusien du Sommet ayant posé le pré-requis de la pluralité des acteurs et de l'égale acceptabilité de leurs points de vue, les débats qui en sont issus, qu'ils soient formels ou informels, inclus dans ses travaux ou menés en parallèle, mettent en lumière la nécessité de coordonner, sinon harmoniser, des champs de force complexes.

Le troisième volet du mandat confié par l'ONU au groupe de travail sur la gouvernance de l'internet (cf chapitre introductif) enjoint « de rechercher et de proposer » des solutions appropriées aux divers enjeux et intérêts en présence. Les maîtres-mots de cette mission sont « processus ouvert et inclusif », « internationalisation » et « multipartenariat ». Ils supposent une ambition régulatrice qui résolve les controverses - sinon les conflits ouverts - entre des niveaux de territoires (national, régional et international) et des intérêts sectoriels (Etats, marché, société civile, eux-mêmes hétérogènes dans leurs attentes et leurs capacités), au nom d'une entente sur un concept d'intérêt général. Le problème serait alors de passer d'un implicite des valeurs à l'explicite d'un cadre d'accords.

À ce stade des travaux préparatoires au Sommet de Tunis, la description de la gouvernance de l'internet comme un état de fait (voire ses tentatives de modélisation) est-elle suffisante pour s'en rapprocher ? On semble toucher les limites d'une généreuse utopie géo-stratégique mêlée à une vision procédurale de la gestion des affaires publiques et une approche instrumentale de la communication qui fait l'impasse sur l'effectivité du pouvoir.

Comme évoqué plus haut, l'ultime séance du séminaire Vox Internet, consacrée aux approches formelles de la gouvernance, a connu à plusieurs reprises la tentation de dériver vers la Global ICT Policy (politique mondiale des technologies de l'information et de la communication), sinon vers la « gouvernance mondiale » au sens le plus large [5]. Mais elle a permis de résoudre deux questions essentielles :

la distinction entre la « gouvernance DE l'internet » et la « gouvernance SUR l'internet » [6] permet de confronter une définition étroite (la gestion des ressources techniques) et une vue élargie de la notion (la régulation des contenus et le rôle des politiques publiques) ; mais la validité de cette distinction ne résiste pas plus à l'épreuve du réel qu'à la recherche de légitimité : le couple technique-politique est indissociable ;

l'examen des principes et méthodes de l'auto-régulation et de la co-régulation appliqués à l'internet entraîne une remise en cause de la notion-même de gouvernance au profit d'un renouvellement de l'interrogation sur la constitution des pouvoirs : c'est plutôt de re-régulation qu'il s'agit aujourd'hui et ses fondements sont masqués ou ignorés, voire niés.

Au sein de la nébuleuse « gouvernance de l'internet » co-existent différents modèles de régulation, plus ou moins fondés en droit, plus ou moins spécialisés, plus ou moins efficaces. Nous ne revenons pas ici sur le cas particulier, et à bien des égards emblématique, de l'ICANN : les controverses sur sa légitimité, son opérationnalité et son avenir ont alimenté la plus grande part des travaux de recherche sur la gouvernance de l'internet dans les années passées et fournissent encore le carburant essentiel des débats du SMSI en ce qui concerne le management des ressources techniques de l'internet, les relations internationales et la place des usagers dans la gouvernance. Nous ne faisons qu'effleurer l'effervescence législative, plus ou moins coordonnée entre Etats souverains. Nous laissons aussi de côté l'examen de l'ensemble des contrats, conventions, règlements et accords privés et publics, nationaux et internationaux, qui constituent la toile de fond du fonctionnement quotidien de l'internet : cette étude exhaustive est encore à mener.

En revanche nous nous intéresserons tout d'abord à la figure de l'auto-régulation puis, à partir des exemples du Forum français des Droits sur l'Internet [7] (que nous a présenté Jean Gonié) et de l'Observatoire belge des Droits de l'Internet [8] (présenté par Katia Bodart) à celle de la co-régulation de l'internet, toutes deux conçues comme alternatives à la démarche législative classique exercée dans un cadre national ou intergouvernemental.

Le modèle de l'auto-régulation

Comme l'a rappelé Christopher T. Marsden lors de la septième séance du séminaire, le modèle de l'auto-régulation a présidé à la naissance et aux premiers développements du réseau, dans le contexte d'une recherche collaborative entre pairs qui associait chercheurs en informatique et ingénieurs, laboratoires publics et innovateurs industriels [9]. Il s'est maintenu dans la phase d'expansion de l'internet, tant pour la création des protocoles et standards (dévolue à des associations informelles d'experts) que pour la gestion des ressources techniques (création de l'ICANN en 1998). Il a évolué au fur et à mesure de la multiplication des fonctionnalités de l'internet et de la banalisation de ses usages [10], en particulier du fait des espérances mises dans la « société de l'information » en termes de croissance économique ou de revitalisation du lien social.

Aujourd'hui la notion d'auto-régulation a plusieurs contours : elle s'entend à la fois comme la mise à distance (par le marché et par la société civile) des interventions étatiques, la confiance exclusive dans la rationalité du marché et la production d'un nouveau mode de gouvernement des affaires générales à base de responsabilités partagées. Les éléments de compréhension les plus approfondis nous arrivent de Belgique, avec les travaux des équipes de Jacques Berleur sur les relations entre informatique et éthique et de Jacques Lenoble sur les sources et agencements de normativité. Leur intérêt majeur consiste dans la prise en compte du double fondement technique et socio-politique du comportement des acteurs sur les réseaux.

On repère deux formes d'auto-régulation : spontanée ou déléguée. La première recouvre les codes de bonne conduite et autres engagements « éthiques » des secteurs professionnels (privés et publics), la deuxième est illustrée par l'ICANN (en tout cas dans sa constitution actuelle). Elles ont en commun de ne pas recourir en première instance à la loi mais de rechercher la création collective de normes d'action sectorielles reposant sur un consensus autour de principes et de solutions, normes exprimées par des contrats d'ordre privé. Selon les termes de Michel Coipel [11], l'auto-régulation se présente comme « une technique juridique de création de règles ... élaborées par les destinataires des règles ou par leurs représentants ».

Mais l'auto-régulation connaît une double limite. Pour les industriels, elle équivaut souvent à une mesure d'autoprotection face à des attaques en justice potentielles ; de plus, la règle est peu contraignante en cas de non-respect des clauses et toujours susceptible d'être transgressée en fonction de l'intérêt de l'entreprise. Pour les gouvernements, il appert que le recours à l'éthique professionnelle a pour rôle principal de purger l'internet des obstacles au commerce électronique, si bien que l'intervention publique est conviée à se limiter à la protection d'intérêts particuliers hétérogènes [12].

Concernant la circulation des contenus illicites ou dommageables (le racisme, la pédo-pornographie, la diffamation, etc.) sur le web, la Commission européenne a établi depuis 1999 un « Plan d'action pour un Internet plus sûr » [13] qui comprend, entre autres mesures, d'explicites encouragements des fournisseurs d'accès internet à l'auto-régulation [14]. Mais dans le même temps a été discutée la Convention du Conseil de l'Europe sur la cybercriminalité dont les attendus comportent des mesures beaucoup plus classiques de sanction, sans que la balance entre responsabilités et libertés soit toujours clairement fondée [15].

Dans le domaine de la propriété intellectuelle, où des dispositifs toujours plus ingénieux de libre circulation et manipulation des données numériques viennent heurter les intérêts économiques des détenteurs de droits [16], on voit apparaître du côté des usagers des initiatives proches de l'auto-régulation, par exemple les propositions de la Free Software Foundation pour accorder les « bonnes pratiques » du logiciel libre, ou la création de la licence Creative Commons pour favoriser la diffusion d'œuvres en ligne (elle propose de choisir entre plusieurs régimes de protection des droits des auteurs) [17]. Cette co-construction de la régulation entre l'offre et la demande, qui ne repose sur aucune prescription ni contrainte mais sur un accord « horizontal » entre usagers, a bien du mal à se frayer un chemin de légitimité face aux réglementations établies du droit de propriété et aux acteurs dominants qui en bénéficient. Ce qui conforte des positions radicales, substituant la notion de confiance (générée entre les usagers) à celle de sécurité (imposée par les pouvoirs dominants) pour l'avenir du réseau des réseaux. Ainsi, dans un article récent, on pouvait lire : « The risks involved in an Internet that makes peers accountable to one another are much lower than the risks of empowering any centralized global authority - private or public - to make connection decisions for individuals » [18].

Le modèle de la co-régulation

La démarche de co-régulation se distingue de la précédente, ou plutôt elle la complète, en affirmant le maintien du rôle de l'Etat « à côté et en relation avec les forces de l'internet et de la société de l'information » [19]. L'examen de deux instances qui se revendiquent explicitement de ce concept pour avancer dans la gouvernance de l'internet va tenter de tracer les contours d'un nouveau partenariat privé-public dont la valeur normative est encore incertaine.

Deux organismes ad hoc ont en effet été créés en Europe : en mai 2001, en France, le Forum des Droits sur l'Internet (FDI), association loi-1901 soutenue par le Premier Ministre et alimentée par des fonds publics, dont le slogan est « construisons ensemble la civilité de l'internet » ; en octobre de la même année, en Belgique, l'Observatoire des Droits de l'Internet (ODI), fondé par arrêté royal et placé auprès du Ministre de l'Economie, avec pour slogan « l'internet en toute confiance ».

Les deux organismes ont des missions similaires : organiser la concertation des acteurs, sensibiliser le public et proposer aux pouvoirs publics des états de l'art et des lignes d'action sur des thématiques liées à l'internet (protection des mineurs ou de la vie privée, gouvernement électronique, commerce électronique, entre autres exemples). Leur mode d'organisation et de fonctionnement est proche : un conseil d'administration et des groupes de travail multipartenaires de bénévoles (entreprises et associations professionnelles, associations d'usagers et universitaires, fonctionnaires), un mélange de saisines et d'auto-saisines, une équipe de permanents à compétences essentiellement juridiques, une pratique volontariste d'information du public et de débat en ligne, une production de rapports ou d'avis destinés à définir les responsabilités et, partant, à éclairer les politiques publiques. S'y ajoute depuis 2003 un co-investissement dans la création d'un Forum Européen de la Co-Régulation regroupant à ce jour huit partenaires de statut divers [20].

En arrière-plan de ces instances, on trouve la mise en réseau des acteurs comme nouvelle procédure des politiques publiques.
À la fin des années 90, plusieurs affaires de contenus illicites mis à disposition du public par le moyen du web ont confronté l'efficacité des juridictions nationales à un risque nouveau, celui d'un Internet « hors des lois ». En France, un rapport du Conseil d'Etat (« Internet et les réseaux numériques [21] ») suivi d'un rapport du député Christian Paul (« Du droit et des libertés sur l'Internet » [22]) ont conclu à la nécessité d'une approche institutionnelle nouvelle, en matière d'internet, pour rendre la loi applicable : c'est la co-régulation, qui se veut « une voie médiane entre trop d'Etat et trop de liberté » [23]. Portée par un organisme qui joue un rôle de médiation entre acteurs publics et privés de l'internet, cette forme de gouvernance repose sur une négociation de la norme dans « une aventure collective » qui vise à « maintenir un équilibre entre l'auto-régulation et la réglementation de l'Etat, au travers de discussions ouvertes et pragmatiques » [24]. Cette libération de la parole est censée déboucher sur une double efficacité morale et rationnelle, nonobstant les limites du volontariat des parties en présence [25], les filtres de l'expertise, le poids incertain de la recommandation sur la décision politique et de la « labellisation » sur les pratiques marchandes. En résumé, « c'est au processus délibératif d'extraire la vertu publique » [26], au prix d'une fragmentation de l'espace public qui institutionnalise les intérêts divergents dans l'espoir de les faire converger sous les auspices de la sécurité et de la civilité.

Rapportée au territoire de déploiement de l'internet, la co-régulation, selon ses promoteurs, « figure parmi les moyens de réduire la fracture entre l'espace des réseaux, qui est mondial, et l'espace des démocraties, qui reste national ou continental » [27]. L'ambition est pour l'heure limitée à l'échelle nationale et européenne, mais elle semble épouser les contours de la soft law venue d'outre-Atlantique. Dans sa double quête de légitimité et d'efficacité, la co-régulation est ainsi fortement passible d'instrumentalisation, de la part des politiques comme de celle des lobbyistes. Postulant généreusement l'égalité des parties en présence, l'expérimentation de la greffe entre le pouvoir régalien et les pratiques contractuelles de l'internet risque de rencontrer de multiples causes de rejet.

Notre analyse est donc la suivante : en fait d'alternative, il s'agit plutôt d'une complémentarité dans la production du droit, car l'auto-régulation (première figure) ne s'impose que si elle est relayée par la loi et la co-régulation (deuxième figure) a pour finalités d'éclairer et rassurer le législateur [28]. On ajoutera que, dans ce type de pratique, la « grammaire technique » de l'internet (les protocoles et standards, les infrastructures de transport des données, les noeuds de routage, les codes de l'adressage et le nommage, etc.) nous paraît être prise en compte comme une donnée intangible et non comme un certain état de la technique et du pouvoir à un certain moment, ce qui confère aux « arrangements » éventuellement obtenus un caractère éphémère et confronte la production législative à un risque d'obsolescence rapide.

Faute d'interroger les fondements des jeux de pouvoirs entre le droit, les usages, la Lex Mercatoria et la Lex Informatica, l'auto-régulation comme la co-régulation ne peuvent résoudre durablement les conflits de normes ; ces modèles butent sur l'absence de principes permettant, sinon d'harmoniser les normes décentralisées, à tout le moins d'organiser clairement et collectivement leur subsidiarité [29].

La question du « spam »

Si l'on quitte le domaine des organismes pour aborder celui des thématiques de la régulation, un exemple permettra de compléter notre propos. C'est le « spam », en bon français « courrier électronique non sollicité » (le plus souvent à finalité commerciale) [30]. Objet de travaux menés dans le cadre européen par le Socio-Legal Studies Center de l'université d'Oxford, la question du spam a nourri les analyses de Chris Marsden.

C'est l'un des sujets favoris des acteurs publics [31], car il donne une forme visible par tous (les spams « gênent » y compris l'usager lambda) à la problématique du dysfonctionnement du réseau - et par voie de conséquence, à la nécessité de le réguler. Des données circulent : le spam représente en moyenne 65% de tous les mails envoyés en 2004, 52% des internautes ont un jour cliqué sur un spam pour en voir le contenu, les plus grands spammeurs se trouvent en Floride ou en Russie, c'est la cause majeure de l'abandon d'internet par ses usagers des pays industrialisés et également de sa faible utilisation sur les liaisons à bas débit des zones les moins développées, etc. Il faut donc se débarrasser du spam et des spammeurs pour retrouver fluidité et confiance dans les échanges en ligne.

Le Plan d'Action adopté par le SMSI à Genève recommande dans son paragraphe C5d de « prendre les mesures appropriées au niveau national et international ». Mais encore ? Bien qu'AOL et Microsoft assurent bloquer techniquement des millions de spams par jour, que le Royaume-uni tente de promouvoir un London Action Plan à vocation internationale, que l'Europe en fasse l'objet d'une directive et l'ASEM d'un séminaire spécifique, que l'OCDE mette à disposition une « trousse à outils » anti-spam, et que même les débats du G8 s'en emparent, le spam reste rebelle à toute forme de régulation. Ni les solutions logicielles, ni les lois, ni les chartes d'entreprise ou inter-entreprises, ni l'éducation et les appels à la vigilance des internautes [32] n'en viennent à bout. Est-ce donc le parfait symbole d'une impossible gouvernance de l'internet ?

Dans la liste des remèdes proposés, la première exigence concerne la détermination des responsabilités. La seconde, l'établissement des mesures à adopter. Dans les deux cas, gouvernements, prestataires de service et consommateurs n'ont pas les mêmes obligations, ni les mêmes capacités. Et tandis qu'une difficile coordination internationale tente de se mettre en place, l'auto-régulation prônée comme un moindre mal débouche chez les fournisseurs d'accès sur des filtrages propriétaires « par défaut », réducteurs de concurrence et de liberté. Il nous semble que la focalisation générale sur le sujet fonctionne plutôt comme un écran de fumée.

Car l'analyse proposée par Chris Marsden a révélé que, s'il peut exister un système pratique pour réguler les contenus de l'internet, cette régulation d'ordre technique est entre les mains d'un nombre limité de détenteurs de bande passante [33]. Indépendante des cadres de politique publique, elle laisse entière la question du maintien des principes démocratiques dans l'usage de la puissance de régulation. Les problèmes de l'internet mettent ici en relief l'alternative ouverte par la gouvernance des processus socio-techniques : entre régulation normative selon les procédures de la démocratie, avec un nouveau cadre à construire, et régulation positive selon les procédures du marché, avec un risque renouvelé de domination.

Un débat à poursuivre

La crise de la régulation contemporaine avait inspiré, en 2001, un rapport intitulé « La gouvernance dans l'Union Européenne » [34] qui envisageait des pistes de réformes des institutions européennes fondées sur « une conception procédurale de la rationalité » où « les avis des personnes concernées ne sont pas une entrave à l'efficacité de la décision (mais) en sont un ingrédient indispensable ». Au delà de la question de « comment » bien gouverner, il s'agissait de chercher « ce que signifie au juste » bien gouverner. Parmi les éléments de réponse, on pouvait lire dans une contribution britannique : « gouverner, c'est transformer le contexte dans lequel les acteurs sociaux se meuvent, c'est-à-dire sans nécessairement contraindre ces acteurs, à tout le moins refuser de fétichiser les conditions dans lesquelles ils interagissent ». [35] La nouvelle gouvernance devait éviter les deux écueils « du formalisme peu attentif au contexte d'application de la règle et du subjectivisme nuisible du point de vue de la sécurité à laquelle les acteurs peuvent prétendre » [36]. L'ambition semble avoir fait long feu et, pour ce qui concerne l'internet, d'autres positionnements doivent être envisagés.

Le souci de « coordination » des intérêts mis en avant par l'ICANN, régime plus proche de la réalité actuelle que celui de « gouvernance », n'a pas donné lieu à un consensus accepté par l'ensemble des parties. Le système de représentativité actuel des acteurs de l'internet manque de réflexivité et d'ouverture. En ce sens il contraint l'expression d'une volonté générale universelle au profit d'une sur-représentation des experts et des intérêts industriels et commerciaux en charge actuellement de l'exploitation du réseau et des services. De plus, l'opinion des experts est souvent biaisée dans les organismes concernés (ICANN, IETF, IAB, RiRs) par leur appartenance professionnelle à des sociétés commerciales ou industrielles parties prenantes. Le questionnement central du SMSI est plutôt celui de l'articulation, de la représentativité et de la régulation d'organes flexibles, multiples, chargés de définir et de mettre en œuvre les normes de l'internet, tant au plan national que régional et international. Le séminaire Vox Internet a montré l'actualité du débat sur l'importance mais aussi les limitations du rôle des gouvernements en la matière.

Au vu de la diversité des positions, souvent contrastées, voire en opposition frontale, il semble que les décisions des autorités publiques nationales ou internationales relatives à la gestion de l'internet ne sont pas suffisamment étayées par des informations et données objectives et transparentes sur les stratégies industrielles et commerciales, non plus que sur la réalité des pratiques quotidiennes et multiformes des internautes. La régulation de la concurrence à ce niveau n'est ni effective, ni efficacement mise en œuvre. De plus, la décision publique ne participe pas suffisamment d'une prospective technologique à moyen et long terme (les débats actuels sur la « stratégie de Lisbonne » marquent les contraintes européennes en ce domaine). C'est ainsi que, pour nombre de pays occidentaux et asiatiques avancés, elle tend à s'aligner sur le statu quo, faisant appel aux notions de sécurité et stabilité garantes des intérêts acquis pour des pays ou des sociétés bien identifiés. Mais pour d'autres pays, en particulier de grands pays à l'économie émergente, l'internet est considéré comme un « bloc de devenir », potentiel à la disposition de tous. Il constitue aussi un vecteur pour redéfinir le multilatéralisme au profit de nouvelles entités et blocs régionaux.

Au plan de l'opinion, les anticipations et positions des acteurs participent d'un plan continu d'événements que l'on qualifie dans la presse et les médias de « politique et économie de l'internet ». Les années Clinton-Gore ont été emblématiques dans la mise en avant d'une avancée technique pour justifier une programmatique politique. Cependant, les décisions politiques et celles du marché liées à l'internet s'interfacent le plus souvent sans lisibilité suffisante, créant une boucle d'auto-référencement coupée d'un véritable contrôle démocratique. Cette carence entretient soit un effet de positivité, de prophétie « auto-réalisatrice » (grand récit, idéologie de l'internet), lié au progrès, à l'emploi, à la croissance, soit l'effet inverse de négativité au moment où a éclaté la bulle spéculative. Ces effets d'opinion jouent un rôle non négligeable dans les débats en cours - d'où l'importance d'éclairer les fondements du système de l'internet.

Au plan des usages, on ne peut pas raisonner en termes de simple consommation (même sous des formes renouvelées) de produits et de services. L'histoire de l'internet continue de se faire via des « innovations ascendantes » [37]. Celles-ci se caractérisent le plus souvent par le mélange d'usages individuels et collectifs, mais aussi par l'intégration croissante des développements issus du logiciel libre dans des applications marchandes. La sociabilité du réseau se superpose alors à l'usage individuel, souvent elle l'englobe et, ce faisant, démultiplie la capacité d'innovation. Cela peut permettre de renforcer les capacités de résistance ou la montée des alternatives au système économique et politique existant. Mais aussi de donner à celui-ci de nouveaux atouts pour la création de richesse et d'emplois.

En résumé, l'absence d'un cadre théorique d'analyse est de nature à obscurcir les débats actuels et à en obérer, peut-être à dessein, l'issue pour un règlement international rapide et juste de la question de la gouvernance de l'internet. Dans cette perspective, le souci de fonder durablement un corpus de normes stables et équitables, correspondant à l'intérêt du plus grand nombre, risque d'être contrarié par l'ambiguïté de l'accord politique et social recherché. Le parallélisme entretenu entre l'équivalence d'un régime de règles prescrit par traité et par des lois, et celui de conventions issues d'accords flexibles entre communautés d'acteurs est source de tensions multiples, entre parties prenantes et entre gouvernements.

Il conviendrait donc, au plan de la recherche, de conforter une démarche épistémologique, pluridisciplinaire, au croisement des approches scientifiques et normatives, permettant de clarifier les modèles possibles d'accord entre les parties. Pour ce faire, on pourrait imaginer d'établir les grandes catégories d'un système de références collectives lié aux pratiques de l'internet. Plus que la définition a priori d'une co-régulation ou d'une multi-gouvernance, il s'agirait d'analyser les plages de « gouvernementalité » et de régulation technique, sociale et juridique. Cette démarche pourrait inspirer l'élaboration d'une « Charte de l'internet », qu'un nombre croissant d'acteurs appellent de leurs vœux. Son objectif serait de permettre à chaque point de vue de converger vers une hélice commune et à la communauté internationale de s'accorder sur les conditions et les instruments nécessaires à l'équilibre technique et politique de la gestion et de l'usage du bien commun de l'internet.

Des pistes de recherche à approfondir

La gouvernance de l'internet apparaît alors moins comme un « mirage institutionnel » [38] que comme une notion-outil qui remet au premier plan, pour qui veut bien s'en saisir, des questions politiques fondamentales : comment faire une société avec des libertés ? comment articuler les sources de normativité ? comment garantir au niveau mondial et de manière durable les deux exigences de l'innovation et de la démocratie ?

Dans les multiples contributions apportées au groupe de travail ad hoc du SMSI, on peut lire des analyses descriptives, souvent exhaustives, des acteurs, des instances et des problématiques de la gouvernance de l'internet [39]. L'inventaire officiel des « questions et priorités de politique publique » est en lui-même assez vertigineux de par le nombre des items et leur totale absence de hiérarchisation (voir les deux listes en annexe de ce chapitre). La mise en avant, dans le processus SMSI, d'un tel inventaire de principes quelquefois contradictoires sur la société de l'information peut conduire à une impasse : serait-il question de dresser un ordre de priorités entre liberté d'information, respect de la propriété intellectuelle, du droit des marques et des droits d'auteur, lutte contre le piratage et contre le spam, respect des identités, multilinguisme, accès universel, lutte contre la pauvreté, etc. ? Qui serait légitime à le proposer ?

Même s'ils s'essaient parfois à la modélisation ou à la scénarisation prospective, ces documents ont pour limite l'absence de fondement théorique du terme « gouvernance ». Mais justement, si la notion se résume à un processus flou, il apparaît d'autant plus nécessaire de développer une exigence de recherche pour laquelle des pistes sont d'ores et déjà ouvertes. Plusieurs d'entre elles sont apparues à l'occasion des travaux du séminaire Vox Internet, qui sont travaillées par des équipes encore assez ignorantes les unes des autres.
Un premier champ de travaux mobilisables analyse la notion de « l'Etat régulateur » en tant que vocable et en tant que pratique, entre principe de cohésion sociale, instrument essentiel du développement social ou modeste arbitre du jeu économique [40]. La notion de « partenariat public-privé », par exemple, pour répandue qu'elle soit, mérite d'être questionnée indépendamment des circonstances et des acteurs qui s'y inscrivent. Il en est de même pour l'idée de « contrat » : la cascade de contrats privés ou mixtes qui préside au fonctionnement actuel de l'internet pourrait-elle s'inscrire dans un nouveau « contrat social » au sens des Lumières ?
Une deuxième voie de recherche vise à confronter la notion « molle » de « gouvernance » à celle, plus complexe mais peut-être plus féconde, de « gouvernementalité ». On entend par là un questionnement de la relation entre pouvoir et société dans la lignée des apports de Michel Foucault, qui intéresse un nombre croissant de chercheurs en science politique [41]. Aborder par cette voie la gouvernance de l'internet requiert une démarche dont Sylvain Meyet a bien voulu esquisser les contours, en terme de techniques et d'instruments formant une rationalité spécifique, non exclusivement centrée sur les acteurs institutionnels, permettant de comprendre le gouvernement d'acteurs libres et les limites d'un régime strictement juridique. On trouve cette filiation foucaldienne dans plusieurs travaux anglophones, comme, par exemple, la recherche d'Annette D. Berensford sur la « dissuasion de la fraude sur l'internet » [42]. Et l'on ne manquera pas de rappeler à quel point les « progrès » de l'identification biométrique font écho au statut des corps dans le « bio-pouvoir » analysé par Foucault.
Une troisième orientation est ouverte par le renouvellement du débat, engagé par des équipes belges de rang international, entre régulation normative et régulation positive et sur la notion de réflexivité. « Dans le domaine de la régulation de l'internet, une (certaine) forme de réflexivité est mobilisée au niveau des acteurs techniques dans les débats sur la vie privée, la régulation des contenus, les problèmes des droits de propriété intellectuelle. Sur le plan institutionnel d'autre part, des processus d'apprentissage organisationnels sont envisagés à travers la prospective technique ou la création de commissions éthiques dans les associations professionnelles internationales. Cependant, dans les deux cas les conditions de capacitation, voire d'inférence des capacités, ne (sont pas) élaborées pour elles-mêmes » [43].
Ces capacités des acteurs seraient à évaluer, comme l'a suggéré Herbert Burkert, selon une technique de benchmarking qui « obligerait à un jeu de légitimation et de justification ». Il s'agirait de rapporter tout problème - y compris le plus technique - et toute solution à ce problème aux impératifs inscrits dans la Déclaration de Principes et le Plan d'Action adoptés par l'ONU au terme du premier Sommet Mondial sur la Société de l'Information. L'internet méritant d'être géré au niveau international de manière « multilatérale, transparente et démocratique », on pourrait alors privilégier de la « multigouvernance » ou des « multirégulations », tant sectorielles que territoriales. Cette approche de la gouvernance de l'internet comme « assemblage hétéroclite de divers cercles interconnectés où sont discutées et décidées des résolutions impliquant les parties prenantes de chaque cercle » serait « accordée avec l'esprit de l'internet et sa topologie décentralisée » [44]. Un tel travail d'évaluation permettrait peut-être d'évacuer ce que peut avoir d'a-politique la notion de gouvernance. Il pourrait déboucher sur des actions susceptibles de corriger les asymétries, d'engager tous les acteurs de manière légitime et responsable et de ne pas verrouiller l'innovation - à charge pour les stratèges de définir en bonne intelligence un « noyau dynamique » de coordination nécessaire et de lui trouver un abri.

Un autre champ est ainsi abordé, celui du droit international. S'il n'existe pas d'ordre juridique mondial, il reste que le droit s'internationalise par extension de normes à différentes échelles, avec la multiplicité des traités, régimes et conventions. Nombre d'organisations internationales et supra-nationales sont confrontées dans leurs missions les plus classiques aux questions de l'internet : l'Union Internationale des Télécommunications pour ce qui est des infrastructures de communication, l'UNESCO pour la diversité culturelle et linguistique, l'OMPI pour la propriété des contenus en ligne, l'OMC pour le droit des noms de domaine assimilé au droit des marques, pour n'en citer que quelques-unes. Mais, au delà de ces cadres institués, la perspective de l'internet comme global facility donne une nouvelle vigueur à la problématique du « bien commun » [45] et à sa construction juridique. Si, comme le dit Mireille Delmas-Marty, une part d'indétermination est nécessaire au stade actuel, c'est qu'entre droits de l'Homme et droits du marché on n'a pas encore réussi à ordonner le pluralisme, refonder les pouvoirs et s'accorder sur une symbolique commune. [46]

ANNEXE

Key Issues

(Groupe de travail sur la gouvernance de l'internet - ONU, Genève, avril 2005)

1. Issues relating to infrastructural issues and the management of critical Internet resources, including administration of the domain name system and IP addresses, administration of the Root server system, technical standards, peering and inter-connection,telecommunications infrastructure including innovative and converged technologies, as well as multilingualization. These issues are matters of direct relevance to Internet Governance falling within the ambit of existing organisations with responsibility for these matters.

Physical and Secured infrastructure •
Telecommunications infrastructure, broadband access•
VoIP•
Peering and interconnection•
Spectrum policy•
Technical standards
Logical infrastructure•
Administration of Internet names •
Administration of IP addresses•
Administration of root server system•
Multilingualization of Internet naming systems

2. Issues relating to the use of the Internet, including spam, network security, and cybercrime. While these issues are directly related to Internet Governance, the nature of global cooperation required is not well defined.

Spam•
Cybersecurity, cybercrime•
Security of network and information systems•
Critical infrastructure protection•
Applicable jurisdiction, cross border coordination•
Exemption for ISPs of third party liabilities•
National policies & regulations

3. Issues which are relevant to the Internet, but with impact much wider than the Internet, where there are existing organisations responsible for these issues, such as IPR or international trade. The WGIG started examining the extent to which these matters are being handled consistently with the Declaration of Principles.

Competition policy, liberalization, privatization, regulations•
Consumer, user protection, privacy•
Electronic authentication•
Unlawful content and practices•
Access protection•
Intellectual property rights•
Dispute resolution•
E-commerce and taxation of e-commerce•
E-Government and privacy•
Freedom of information and media

4. Issues relating to developmental aspects of Internet governance, in particular capacity building in developing countries, gender issues and other access concerns.
:•
Affordable & universal access•
Education, human capacity building •
Internet leased line costs•
National infrastructure development•
Cultural and linguistic diversity•
Social dimensions and inclusion•
Open-source and free software•
Content accessibility

[1] Voir par exemple Claudia Padovani & Arjuna Tuzzi , « Changing modes of participation and communication in a inter-national political environment. Looking at the World Summit on the Information Society as a communicative process », Communication au Congrès IPSA (Association internationale de science politique), Durban, juillet 2003.

[2] cf Françoise Massit-Folléa, « De la régulation à la gouvernance de l'internet, quel rôle pour les usagers-citoyens ? », in « La gouvernance de l'internet » (Richard Delmas et Françoise Massit-Folléa dir.), Les Cahiers du numérique, vol. 3 n°2-2002, Hermès-Lavoisie, Paris.

[3] L'intervention de Chris Marsden a pointé combien « la synergie entre les deux problématiques de l'innovation et de la démocratisation » a été rarement abordée jusque là.

[4] - que les événements du 11 septembre 2001 ont focalisées sur la notion de « sécurité nationale ».

[5] « Nous n'avons pas de problème avec la gouvernance du cybersespace, nous en avons avec la gouvernance en général » aime à répéter Lawrence Lessig, l'auteur de « Code and other Laws of Cyberspace » (Basic Books, 1999) et « The Future of Ideas : the Fate of the Commons » (RandomHouse, 2002).

[6] invisible dans l'expression anglaise « Internet Governance »

[7] voir www.foruminternet.org

[8] voir www .internet-observatory.be

[9] cf par exemple Patrice Flichy : « La République des informaticiens », Champs culturels n°11, juin 2000 ; Pierre Mounier, « Les maîtres du réseau », La Découverte, 2002.

[10] À tout le moins pour les zones développées et les populations disposant du capital matériel et cognitif nécessaire.

[11] « Quelques réflexions sur le droit et ses rapports avec d'autres régulations de la vie sociale », in Gouvernance de la société de l'information , Cahiers du Centre de recherches Informatique et Droit, n°22, Bruylant / Presses universitaires de Namur, 2002.

[12] Les usagers ne sont que rarement consultés et informés, les opérateurs de télécommunication ne se comportent pas comme les éditeurs de contenus, etc. Voir le récent lancement du label « net+sûr » par les FAI français sous le parrainage du ministre de l'Industrie (http://www.afa-france.com/p_20050208.html).

[13] Safer Internet Action Plan, Décision 276/1999

[14] .Pour une analyse de la question, assortie de recommandations, voir le rapport en date du 30 avril 2004 établi par le PCMLP (Programme in Comparative Media Law and Policy de l'Oxford University Centre for Socio-legal Studies) qui s'intitule « Self-regulation of Digital Media converging on the Internet : Industry Codes of Conducts in Sectoral Analysis ».

[15] On l'a bien vu en France lors de la discussion de la Loi sur la confiance dans l'économie numérique. Ajoutons pour mémoire que dans nombre de pays des internautes paient de leur liberté, justement, une définition tout à fait anti-démocratique de la cybercriminalité ...

[16] On parle ici du Peer to Peer, forme de « piratage » que nous ne confondons pas avec l'espionnage industriel à grande échelle...

[17] La version française a été lancée tout récemment, voir http://fr. creativecommons.org.

[18] David R Jonhson, Susan P Crawford & John G Palfrey Jr, « The Accountable Internet : Peer Production of Internet Governance », Virginia Journal of Law & Technology Association, vol.9, n°9, été 2004. Merci à Herbert Burkert d'avoir signalé cet article.

[19] in Jacques Berleur & Robert Queck, Avant-propos de l'ouvrage « Gouvernance de la société de l'information », cf note 11.

[20] voir http://network.foruminternet.org

[21] La Documentation française, Paris, 1998.

[22] La Documentation française, Paris, 2000.

[23] Isabelle Falque-Pierrotin, présidente-fondatrice du FDI, Le Monde du 27 novembre 1999, citée par Amar Lakel dans son article « La gouvernance de l'internet : vers un modèle de co-régulation », in Jean Mouchon (dir.), Mutations de la démocratie. Des textes fondateurs à l'émergence des nouvelles pratiques, Ed. L'esprit du livre, Paris, 2005.

[24] Christian Paul, op. cit.

[25] Lorsque les éditeurs de musique refusent de se rendre à une réunion d'un groupe de travail sur le peer-to-peer, le débat est ajourné ...

[26] Amar Lakel, op. cit.

[27] id. note 26.

[28] - sinon de lui fournir un alibi de consultation démocratique.

[29] cf l'article d'Eric Brousseau in « Gouvernance de la société de l'information », op. cit.

[30] Dans un rapport du 14 octobre 1999 intitulé « Le publipostage électronique et la protection des données personnelles », la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) définit le spam comme « l'envoi massif, et parfois répété, de courriers électroniques non sollicités, à des personnes avec lesquelles l'expéditeur n'a jamais eu de contact et dont il a capté l'adresse électronique de façon irrégulière ».

[31] - la question de la propriété intellectuelle étant l'autre sujet favori de préoccupation, partagée avec le secteur industriel.

[32] On retrouve ici les quatre sphères constituant l'ordre social de l'internet selon Lawrence Lessig.

[33] - au premier rang desquels les opérateurs telecoms héritiers des anciens monopoles nationaux.

[34] « La gouvernance dans l'Union Européenne », Les Cahiers de la Cellule de Prospective, Commission européenne, 2001.

[35] Introduction, p.22

[36] id. p.26

[37] C'est l'un des thèmes de recherche du sociologue Dominique Cardon au laboratoire France Telecom R&D.

[38] L'expression est de Paul Mathias, séance du 12-04-05 de son séminaire « L'internet : questions de droit », Collège international de Philosophie.

[39] voir www.wgig.org et, pour un premier bilan, www.diplomacy.edu

[40] cf entre autres perspectives, Jacques Chevalier « L'Etat régulateur », in Revue française d'administration publique, n°111, 2004.

[41] Cf le récent colloque organisé par l'Association française des Sciences politiques et le Centre interdisciplinaire de recherche comparative en sciences sociales : « Le politique vu avec Foucault » (www.asfp.msh-paris.fr/activite/diversasfp/collfoucault05).

[42] « Foucault's theory and the deterrence of Internet fraud », in Administration & Society, vol. 35 n°1, mars 2003.

[43] Tom Dedeurwaerdere, lors de la première séance du séminaire (FUNDP, 2005-2006) « Raison technique, raison éthique et gouvernance » » en hommage à Jacques Berleur. Voir le programme sur www. info.fundp.ac.be/communication_societe.

[44] Loïc Damilaville, « Vers une mutigouvernance de l'internet ? « , DNS News n°81, janvier 2005.

[45] Voir par exemple « Le bien commun comme réponse politique à la mondialisation », sous la direction d'Olivier Delas et Christian Deblock, éd. Bruylant, 2003.

[46] Propos extraits de sa Leçon inaugurale de la Chaire d'Etudes juridiques comparatives et d'internationalisation du droit du Collège de France, « Les forces imaginantes du droit : le relatif et l'universel », Fayard, 2003.